Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.10.2009 по делу n А06-2285/2009. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

ДВЕНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

410031, Россия, г. Саратов, ул. Первомайская, д. 74

===============================================================

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

г. Саратов                                                                                             Дело №  А06-2285/2009

30 сентября 2009 года

Резолютивная часть постановления объявлена 23 сентября 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 30 сентября  2009 года.

Двенадцатый  арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Акимовой М.А.,

судей Жевак И.И., Кузьмичёва С.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания

Ханиной А.Н.

при участии в судебном заседании представителей контрольно-ревизионного управления Астраханской области Ромасёвой О.В., действующей по доверенности № 0243 от 13.05.2009, Ткача А.И., действующего по доверенности № 0244 от 13.05.2009, представителя прокуратуры Саратовской области Занько А.Е., служебное удостоверение ТО № 064001, представителя комитета имущественных отношений г. Астрахани Зеленского А.Н., действующего по доверенности от 13.01.2009,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы прокуратуры Астраханской области (г. Астрахань) и администрации города Астрахани (г. Астрахань)

на решение Арбитражного суда Астраханской области от 22 июля 2009 года по делу № А06-2285/2009 (судья Блажнов Д.Н.)

по заявлению прокурора Астраханской области (г. Астрахань)

о признании недействительными приказов контрольно-ревизионного управления Астраханской области от 24.11.2008 № 87-П, от 23.12.2008 № 91-П; требований, изложенных в предписании заместителя руководителя контрольно-ревизионного управления Астраханской  области по проведению ревизии муниципального образования «Город Астрахань» с целью проверки использования средств местного бюджета, обоснованности расходов, законности и своевременности движения средств местного бюджета

заинтересованные лица: контрольно-ревизионное управление Астраханской области              (г. Астрахань), администрация г. Астрахани (г. Астрахань), Городская Дума муниципального образования «Город Астрахань» (г. Астрахань), комитет имущественных отношений г. Астрахани (г. Астрахань), мэр г. Астрахани (г. Астрахань), контрольно-счётная палата г. Астрахани (г. Астрахань), муниципальное казначейство г. Астрахани         (г. Астрахань), Правительство Астраханской области (г. Астрахань), министерство финансов Астраханской области (г. Астрахань),

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Астраханской области обратился прокурор Астраханской области с заявлением о признании недействительными приказов контрольно-ревизионного управления Астраханской области от 24.11.2008 № 87-П, от 23.12.2008 № 91-П; требований, изложенных в предписании заместителя руководителя контрольно-ревизионного управления Астраханской  области по проведению ревизии муниципального образования «Город Астрахань» с целью проверки использования средств местного бюджета, обоснованности расходов, законности и своевременности движения средств местного бюджета.

Решением суда первой инстанции от 22.07.2009 в удовлетворении требований заявителя отказано.

Прокуратура Астраханской области не согласилась с принятым решением и обратилась в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда от 22.07.2009 по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе, и принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования.

Администрация города Астрахани также не согласилась с принятым решением и обратилась в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда от 22.07.2009 отменить по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе, заявление прокуратуры Астраханской области удовлетворить.

Контрольно-ревизионное управление Астраханской области, Городская Дума муниципального образования «Город Астрахань» против удовлетворения апелляционной жалобы возражают по основаниям, изложенным в отзывах на апелляционную жалобу.

Правительство Астраханской области, администрация г. Астрахани, министерство финансов Астраханской области, муниципальное казначейство г. Астрахани, мэр г. Астрахани, контрольно-счётная палата г. Астрахани, Городская Дума муниципального образования «Город Астрахань» явку представителей в судебное заседание не обеспечили. О месте и времени рассмотрения жалобы извещены надлежащим образом, согласно требованиям статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса РФ, что подтверждается уведомлениями о вручении почтовых отправлений № 410031 17 79457 9, № 410031 17 79518 7, № 410031 17 79512 5, № 410031 79451 7, 410031 17 79458 6, № 410031 17 79519 4, № 410031 17 79517 0, № 410031 17 79456 2, № 410031 17 79514 9, № 410031 17 79453 1, № 410031 17 79515 6, № 410031 17 79454 8, № 410031 17 79516 3, № 410031 17 79455 5.

Городской Думой муниципального образования «Город Астрахань» заявлено ходатайство о рассмотрении дела в  отсутствие своего представителя. Судом ходатайство удовлетворено.

В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса РФ суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

Исследовав материалы дела, выслушав доводы представителей лиц, участвующих в деле, явившихся в судебное заседание, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что апелляционные жалобы не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, 24 ноября 2008 года руководитель контрольно-ревизионного управления Астраханской области издал приказ № 87-П «О проведении ревизии муниципального образования «Город Астрахань», согласно которому поручил подчинённым сотрудникам провести ревизию МО «Город Астрахань» с 25.11.2008 по 02.03.2009 по вопросам использования средств областного и местного бюджетов, соблюдения требований действующего бюджетного законодательства, обоснованности расходов, законности и своевременности движения средств областного и местного бюджетов, передаваемых в рамках межбюджетных отношений за период с 01.01.2007 по 30.09.2008.

В связи с непредставлением контрольно-ревизионному управлению Астраханской области документов, необходимых для проведения ревизии, приказом руководителя управления от 25.11.2008 № 88-П ревизия муниципального образования «Город Астрахань» в части проверки использования средств местного бюджета приостановлена.

23 декабря 2008 года, согласно приказу руководителя контрольно-ревизионного управления Астраханской области № 91-П, ревизия муниципального образования «Город Астрахань» в части проверки использования средств местного бюджета возобновлена.

Во исполнение названных приказов заместителем руководителя контрольно-ревизионного управления Астраханской области 25 декабря 2008 года мэру города Астрахани выдано предписание, согласно которому контрольно-ревизионным управлением Астраханской области на основании указанных приказов проводится ревизия МО «Город Астрахань» по вопросам использования средств областного и местного бюджетов, соблюдения требований действующего законодательства, обоснованности расходов, законности и своевременности движения средств областного и местного бюджетов, передаваемых в рамках межбюджетных отношений за период с 01.01.2007 по 30.09.2008.

В предписании указано, что в рамках ревизии проводятся проверки органов местного самоуправления МО «Город Астрахань», в том числе и администрации города Астрахани.

Во исполнение  пунктов 2.2, 2.4 Положения о контрольно-ревизионном управлении Астраханской области заместитель руководителя контрольно-ревизионного управления Астраханской области в предписании потребовал в срок не позднее 25.12.2008 представить регистры бюджетного (бухгалтерского) учёта администрации города Астрахани с подтверждающими первичными учётными документами за 2007 год, а также иные документы, обосновывающие произведённые в 2007 году расходы за счёт средств местного бюджета.

24 декабря 2008 года администрация муниципального образования «Город Астрахань» обратилась в прокуратуру Астраханской области с письмом о несогласии с ревизией, проводимой контрольно-ревизионным управлением Астраханской области.

26 декабря 2008 года указанное обращение поступило в прокуратуру Астраханской области. В течение 30 суток прокуратурой по данному обращению проведена проверка.

14 апреля 2009 года прокуратура Астраханской области, полагая, что приказами руководителя контрольно-ревизионного управления Астраханской области от 25.11.2008  № 88-П и от 23.12.2008 № 91-П, а также требованиями, содержащимися в предписании от 25.12.2008, нарушаются права муниципального образования «Город Астрахань», обратилась в Арбитражный суд Астраханской области с рассматриваемым заявлением в порядке статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса.

Суд первой инстанции, отказывая прокуратуре Астраханской области в удовлетворении заявленных требований, указал, что обжалуемые ненормативные акты не ограничивают полномочия МО «Город Астрахань» и не лишают его гарантий местного самоуправления, предусмотренных статьёй 12 Конституции Российской Федерации, поскольку не предполагают вторжение в самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации) и не создают препятствий для самостоятельного управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, а также решения иных вопросов местного значения (часть 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации).

Апелляционная коллегия считает, что выводы, изложенные в обжалованном судебном акте, основаны на законе и подтверждены собранными доказательствами, оснований для его отмены или изменения не имеется.

Согласно части 2 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ, прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Президиум Верховного Суда Российской Федерации и Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 6 Постановления от 01.07.1996 № 6/8  разъяснили, что основанием для удовлетворения указанных требований является одновременное несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием.

В рассматриваемом случае с учётом положений части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса РФ суд первой инстанции правомерно пришёл к выводу об отсутствии названных условий.

Как видно из материалов дела, высшим исполнительным органом государственной власти Астраханской области – Правительством Астраханской области – создано контрольно-ревизионное управление Астраханской области. Цели его создания и полномочия были зафиксированы постановлением Правительства Астраханской области от 16.09.2005 № 333-П «О контрольно-ревизионном управлении Астраханской области (Службе Астраханской области)».

   Согласно пункту 2.1.7 Положения о контрольно-ревизионном управлении Астраханской области (Службе Астраханской области), утверждённого постановлением Правительства Астраханской области 16.09.2005 № 333-П (в редакции постановления Правительства Астраханской области от 18.12.2008 № 665-П),  контрольно-ревизионному управлению Астраханской области установлены полномочия по проведению ревизий (проверок) местных бюджетов – получателей межбюджетных трансфертов из областного бюджета.

В соответствии с пунктом 2.1 статьи 157 Бюджетного кодекса РФ контрольный орган, созданный законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, финансовый орган субъекта Российской Федерации и (или) иной орган, уполномоченный органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, вправе проводить проверки местных бюджетов – получателей межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации.

Пункт 3 указанной статьи устанавливает, что полномочия органа государственного (муниципального) финансового контроля, созданного законодательным (представительным) органом, определяются законом (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования).

Полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами (должностными лицами) местных администраций, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

Таким образом, контрольно-ревизионное управление Астраханской области является органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, созданным на основании федерального законодательства и законодательства Астраханской области и уполномоченным проводить проверки местных бюджетов – получателей межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации.

В силу властных полномочий контрольного органа контрольно-ревизионное управление Астраханской области наделено властно-распорядительными полномочиями по изданию ненормативных актов, обязательных для исполнения соответствующими должностными лицами проверяемых организаций и юридических лиц.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции сделал правомерный вывод о том, что оспариваемые ненормативные правовые акты соответствуют закону и были изданы в рамках имеющихся полномочий по следующим основаниям.

В соответствии с частью 2 статьи 6 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществление контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления