Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.10.2009 по делу n А57-6061/2009. Отменить решение полностью и принять новый с/а

образом, оспариваемый ненормативный акт вынесен органом финансового контроля в рамках предоставленных ему полномочий.

Согласно статье 289 Бюджетного кодекса РФ, под нецелевым использованием бюджетных средств подразумевается их направление и использование на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определённым утверждённым бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Целью программы является утилизация и временное захоронение на специализированных полигонах пестицидов, пришедших в негодность и запрещённых к применению, имеющихся на территории области; улучшение санитарно-эпидемиологической обстановки, исключение возможности загрязнения объектов окружающей среды и причинения вреда здоровью населения региона.

Из анализа содержания программы следует, что пестициды, непригодные к применению, имеющиеся на территории области, отражены в приложении № 3 «Сведения о пестицидах, непригодных к применению, имеющихся на территории Саратовской области на 01 апреля 2007 года» к областной целевой программе.

В соответствии с разделом II «Основные цель и задачи Программы, сроки её реализации» в задачи программы входило проведение инвентаризации непригодных и запрещенных к применению пестицидов, имеющихся на территории области; проведение работ по перезатариванию пестицидов и их смесей в герметические ёмкости, складирование перезатаренных пестицидов в центральных пунктах для последующей отправки на утилизацию и захоронение; транспортировка, утилизация и захоронение (на специализированных полигонах) пришедших в негодность и запрещенных к применению пестицидов, их смесей и тары за пределами области; осуществление мониторинга состояния компонентов окружающей среды на объектах хранения пестицидов; проведение обезвреживания складов и рекультивации участков и мест хранения пестицидов.

Материалами дела установлено, что в целях реализации мероприятий программы 17 июля 2008 года заявителем объявлен открытый конкурс на право заключения государственного контракта на выполнение работ по утилизации и захоронению непригодных и запрещенных к применению пестицидов в Саратовской области в 2008 году в части инвентаризации с определением компонентного состава обезличенных препаратов и смесей, класса опасности, переупаковкой в герметические ёмкости, определением веса для дальнейшей утилизации и захоронения пестицидов, смесей, возможности обезвреживания тары и отходов (загрязненного пестицидами смета-грунта) и размещения их на полигонах бытовых отходов.

По результатам конкурса между министерством и ООО «СельхозХимия» заключён государственный контракт от 01.10.2008 № 6 на выполнение комплекса работ по утилизации и захоронению непригодных и запрещённых к применению пестицидов в Саратовской области в 2008 году в части инвентаризации с определением компонентного состава обезличенных препаратов и смесей, класса опасности, переупаковкой в герметические ёмкости, определением веса для дальнейшей утилизации и захоронения пестицидов, смесей, возможности обезвреживания тары и отходов (загрязнённого пестицидами смёта-грунта) и размещения их на полигонах бытовых отходов (т.1 л.д.69-74).

В соответствии с условиями государственного контракта и технического задания, являющегося его неотъемлемой частью, работы по утилизации и захоронению непригодных и запрещённых к применению пестицидов в Саратовской области в 2008 году в части инвентаризации с определением компонентного состава обезличенных препаратов и смесей класса опасности, переупаковкой в герметические ёмкости, определением веса для дальнейшей утилизации и захоронения пестицидов, смесей, возможности обезвреживания тары и отходов (загрязнённого пестицидами смёта-грунта) и размещения их на полигонах бытовых отходов проводились на 36 местах хранения 32 объектах.

В результате проверки органом финансового контроля установлено, что работы, а именно отбор проб, определение компонентного состава, переупаковка, взвешивание, складирование, оформление акта инвентаризации пестицидов, смесей, тары и отходов выполнены в 15 местах хранения пестицидов, не предусмотренных приложением № 3 «Сведения о пестицидах, непригодных к применению, имеющихся на территории Саратовской области на 01 апреля 2007 года».

19 декабря 2008 года между министерством сельского хозяйства и ООО «ЕвроХолдинг» заключены государственные контракты № 17 и № 20 на выполнение комплекса работ по вывозу на специализированные полигоны с целью дальнейшей утилизации и захоронения непригодных и запрещенных к применению пестицидов, их смесей, загрязненных пестицидами смёта-грунта, тары, хранящихся в том числе в СХА «Стригайская» (с. Стригай Базарно-Карабулакского района Саратовской области) и у ИП Раилова (с. Сосновка Саратовской района Саратовской области) (т.1 л.д.32-36,48-52).

Министерством произведены авансовые платежи по государственным контрактам с ООО «ЕвроХолдинг» на утилизацию и захоронение непригодных и запрещённых к применению пестицидов, их смесей, загрязнённых пестицидами смета-грунта, тары, что подтверждается платёжными поручениями № 30304 от 22.12.2008 и № 30307 от 22.12.2008.

Выполнение работ по вывозу, утилизации и захоронению непригодных и запрещённых к применению пестицидов, их смесей, загрязнённых пестицидами смёта-грунта, тары подтверждается актами сдачи-приёмки выполненных работ от 23.12.2008.

Вышеуказанные места хранения не предусмотрены приложением № 3.

Вывод министерства сельского хозяйства области о том, что в программе был заложен перечень мероприятий, реализация которых предусматривала инвентаризацию всех непригодных и запрещенных к применению пестицидов, имеющихся на территории области, а не указанных в приложении № 3, основан на ином толковании понятия «инвентаризация», чем установлено программой.

В разделе 1. «Проведение инвентаризации» программы указано, что инвентаризация пестицидов предусматривает идентификацию обезличенных препаратов, перезатаривание препаратов в герметические ёмкости и этикетирование, определение возможности обоснованного использования некоторых пестицидов по назначению, размещение на складах, обеспечивающих их сохранность и безопасность для окружающей среды. Инвентаризация непригодных и запрещенных к применению пестицидов проводится с целью установления их ассортимента и объёмов запасов препаратов, обеспечения оптимальных условий хранения, предотвращения возникновения чрезвычайных ситуаций и снижения экологического риска при хранении, определения порядка утилизации или захоронения.

Таким образом, в данном случае инвентаризация представляет собой определённую последовательность практических действий на уже выявленных объектах, а не произвольный поиск пестицидов на территории Саратовской области.

Приложение № 3 к программе содержит сведения о пестицидах, непригодных к применению, имеющихся на территории Саратовской области, на 01 апреля 2007 года.

Суд первой инстанции констатировал постоянное изменение этих сведений. Программа была принята в 2005 году, и в приложении № 3 содержались сведения по состоянию на 01.05.2005. После внесения изменений в 2007 году сведения о пестицидах, непригодных к применению, имеющихся на территории Саратовской области, указаны по состоянию на 01.04.2007.

Однако арбитражным судом первой инстанции не учтено, что любые приложения к законам являются их неотъемлемыми частями независимо от того, в каком виде они утверждены: правила, порядок, программа, методика, план, отчёт и т.д. Приложения к указанным видам актов также входят в состав того нормативного правового акта, в форме которого они утверждены, имеют равную с ним силу.

Поэтому 01 августа 2007 года принят Закон Саратовской области № 126-ЗСО «О внесении изменений в приложение 16 к Закону «Об областных целевых программах», который закрепил новую редакцию приложений 3, 4 к областной целевой программе «Утилизация и захоронение непригодных и запрещённых к применению пестицидов в Саратовской области» на 2006-2008 годы».

Перечень сведений о пестицидах, непригодных к применению, имеющихся на территории Саратовской области, на 01 апреля 2007 года не содержит слов «и иные, и т.п.», что позволяет характеризовать его как исчерпывающий и закрытый.

При таких обстоятельствах, учитывая вид документа, неотъемлемой частью которого является спорное приложение, министерство сельского хозяйства могло изменить или дополнить имеющиеся сведения лишь посредством проведения определённых нормотворческих процедур.

Вновь выявленные объекты, на которых проводились работы, не были включены в областную целевую программу.

Таким образом, бюджетные средства были использованы на цели, не соответствующие условиям их получения, определённым в областной целевой программе, которая является правовым основанием использования средств.

Кроме того, программой предусмотрено, что результатом её реализации должно стать коренное улучшение экологической и эпидемиологической обстановки на территории области после ликвидации 17 объектов хранения пестицидов, являющихся в настоящее время источниками повышенной экологической опасности и которые могут спровоцировать в любой момент возникновение аварийных ситуаций в 14 районах области (приложение 5 к программе).

Таким образом, произведя проверку оспоренного ненормативного акта в соответствии с положениями части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса РФ, апелляционная коллегия полагает, что оспоренный ненормативный акт соответствует закону и не нарушает права заявителя в сфере экономической деятельности.

Суд апелляционной инстанции считает, что имеются правовые основания для отмены решения суда первой инстанции. В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ в удовлетворении требований министерства сельского хозяйства Саратовской области  следует отказать.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

отменить решение Арбитражного суда Саратовской области от 22 июля 2009 года по делу № А57-6061/2009 в части удовлетворения требований министерства сельского хозяйства Саратовской области (г. Саратов) о признании недействительным предписания Счётной палаты Саратовской области от 17.04.2009 № 03-03/232 в части указания на нецелевое использование средств областного бюджета в сумме 1395,64 тыс. руб., о признании недействительным предписания Счётной палаты Саратовской области от 17.04.2009 № 03-03/232 в части указания на нецелевое использование средств областного бюджета в сумме 68,24 тыс. руб., о признании недействительным пункта 2 резолютивной части предписания Счетной палаты Саратовской области от 17.04.2009 №03-03/232 в той части, в которой им предписывается осуществлять расходование средств областного бюджета в строгом соответствии с условиями их получения и расходования, а также требованиями действующего законодательства применительно к указанным в

описательной части предписания фактам нецелевого использования средств областного бюджета в сумме 1463,88 тыс. руб., о признании недействительным пункта 3 резолютивной части предписания Счетной палаты Саратовской области от 17.04.2009 № 03-03/232 в той части, в которой им предписывается не допускать нецелевого использования средств областного бюджета применительно к указанным в описательной части предписания фактам нецелевого использования средств областного бюджета в сумме 1463,88 тыс. руб.

Отказать в удовлетворении требований министерства сельского хозяйства Саратовской области (г. Саратов) о признании недействительным предписания Счётной палаты Саратовской области от 17.04.2009 № 03-03/232 в части указания на нецелевое использование средств областного бюджета в сумме 1395,64 тыс. руб., о признании недействительным предписания Счетной палаты Саратовской области от 17.04.2009 № 03-03/232 в части указания на нецелевое использование средств областного бюджета в сумме 68,24 тыс. руб., о признании недействительным пункта 2 резолютивной части предписания Счетной палаты Саратовской области от 17.04.2009 №03-03/232 в той части, в которой им предписывается осуществлять расходование средств областного бюджета в строгом соответствии с условиями их получения и расходования, а также требованиями действующего законодательства применительно к указанным в описательной части предписания фактам нецелевого использования средств областного бюджета в сумме 1463,88 тыс. руб., о признании недействительным пункта 3 резолютивной части предписания Счетной палаты Саратовской области от 17.04.2009 № 03-03/232 в той части, в которой им предписывается не допускать нецелевого использования средств областного бюджета применительно к указанным в описательной части предписания фактам нецелевого использования средств областного бюджета в сумме 1463,88 тыс. руб.

В остальной части решение Арбитражного суда Саратовской области от 22 июля 2009 года по делу № А57-6061/2009 оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275-276 АПК РФ.

Председательствующий                                                                                М.А. Акимова

Судьи                                                                                                                Л.Б. Александрова                                                                                      

                                                                                                               С.А. Кузьмичёв