Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.03.2010 по делу n А12-25424/2009. Отменить решение полностью и принять новый с/а

устранения выявленных в ходе прокурорских проверок нарушений закона прокуратура наделена специальными властными полномочиями. Реализация правозащитной функции основана на государственно-властных полномочиях прокуратуры, которые выражаются в актах прокурорского реагирования.

В соответствии со статьей 22  Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» должностные лица органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно.

Указанная норма устанавливает обязательность требований прокурора или его заместителя, но не иных работников прокуратуры.

В данном случае в адрес контролирующего органа было направлено письмо (исх. № 74-28-2009 от 20 августа 2009 г.) за подписью начальника отдела прокуратуры Волгоградской области. Из чего следует, что  указанное письмо не относится к  мерам  прокурорского надзора.

Судом первой инстанции установлено и подтверждено материалами дела, что внеплановая выездная проверка ООО «ЖЭК» проводилась на основании поручения Прокуратуры Волгоградской области от 20 августа 2009 года № 74-28-2009 (л.д. 32).

Однако указанное поручение прокуратуры не содержит сведений о фактах, указанных в части 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ, то есть прокуратура не поручала инспекции проверять конкретное лицо – ООО «ЖЭК», или определенный дом, не устанавливала какую – либо определенную форму (вид) проверки.

Довод административного органа о том, что положения Федерального закона № 294-ФЗ не применяются к организации контрольных мероприятий, осуществляемых по указанию прокурора в рамках прокурорской проверки, противоречит действующему законодательству.

В соответствии со статьей 2 Закона № 294-ФЗ государственный контроль (надзор) определен как деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями; мероприятие по контролю – как действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора) либо органа муниципального контроля и привлекаемых в случае необходимости в установленном настоящим Федеральным законом порядке к проведению проверок экспертов, экспертных организаций по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя, по обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов, по отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, по проведению их исследований, испытаний, а также по проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда.

Проверка в понятии Закона № 294-ФЗ представляет собой совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

В соответствии с пунктом 1.1. Положения о Государственной жилищной инспекции Волгоградской области, утвержденного постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 3 апреля 2006 г. № 376, Государственная жилищная инспекция Волгоградской области является органом исполнительной власти Волгоградской области, осуществляющим государственный контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его формы собственности, соблюдением правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, а также за соответствием жилых помещений, качества, объема и порядка предоставления коммунальных услуг установленным требованиям.

Согласно пункту 2.1.1. указанного Положения Госжилинспекция осуществляет контроль, в том числе, за осуществлением мероприятий по подготовке жилищного фонда, общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме к сезонной эксплуатации.

Из материалов дела следует, что Госжилинспекция, проводя в период с 28 по 29 сентября 2009 года проверку с целью контроля за подготовкой жилищного фонда Волгоградской области к эксплуатации в осенне-зимний период 2009-2010 г.г., осуществляло одну из основных своих функций и воспользовалось одним из предоставленным ей правом – правом проведения в установленном порядке инспекционных проверок и обследования подконтрольных объектов независимо от их формы собственности и ведомственной принадлежности.

При этом проведение инспекционной проверки в установленном порядке предполагает соблюдение прав и законных интересов лица, в отношении которого проводится такая проверка.

Как указывалось ранее порядок организации и проведения проверок юридических лиц органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), установлен Законом № 294-ФЗ.

В соответствии с частью 1 статья 20 Федерального закона № 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя. Согласно пункту 2 части 2 статьи 20 Федерального закона № 294-ФЗ к грубым нарушениям относится нарушение требований, предусмотренных пунктом 2 части 2, частью 3 (в части оснований проведения внеплановой выездной проверки) статьи 10 настоящего Федерального закона.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что необоснованное проведение внеплановой выездной проверки ООО «ЖЭК» свидетельствует о грубом нарушении административным органом требований Федерального закона № 294-ФЗ, в связи с чем составленный 29 сентября 2009 года акт проверки не может служить доказательством нарушения Обществом обязательных требований Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных Постановлением Госстроя РФ от 27 сентября 2003 г. № 170.

Процессуальные документы, составляемые административным органом при проведении проверки, должны отвечать не только требованиям Закона № 294-ФЗ, но и требованиям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии с частью 1 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях поводом к возбуждению дела об административном правонарушении является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.  Дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления протокола об административном правонарушении (п. 2 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ).

Вместе с тем, согласно пункту 1 части 4 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных статьей 27.1  Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

При невозможности составления протокола об административном правонарушении на месте выявления административного правонарушения применяются меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, перечисленные в статье 27.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. К таким мерам относится осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов. Осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов производится  в присутствии законного представителя юридического лица и двух понятых. Именно с момента составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных статьей 27.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, дело об административном правонарушении считается возбужденным.

Акт проверки № 1341 от 29 сентября 2009 года не может быть принят и оценен судом в качестве протокола осмотра принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов, так как он составлен без участия понятых. Таким образом, фактические обстоятельства дела об административном правонарушении не зафиксированы административным органом в установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях порядке.

Изложенное свидетельствует о том, что отсутствуют основания для привлечения ООО «ЖЭК» к административной ответственности.

Установленный законом порядок применения административного взыскания является обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении и применяющих взыскание.

Несоблюдение указанного порядка свидетельствует о том, что юридическое лицо привлечено к административной ответственности незаконно, независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение.

Перечисленные выше процессуальные нарушения являются существенными, так как не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении. Возможность устранения этих недостатков отсутствует.

При таких обстоятельствах, решение арбитражного суда Волгоградской области от 24 декабря 2009 года подлежит отмене, а заявление ООО «ЖЭК» о признании незаконным и отмене постановления о назначении административного наказания № 1341-2 от 26 ноября 2009 г. удовлетворению.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

П О С Т А Н О В И Л:

Решение арбитражного суда Волгоградской области от 24 декабря 2009 года по делу № А12-25424/2009 отменить. Принять по делу новый судебный акт.

Признать постановление Государственной жилищной инспекции Волгоградской области № 1341-2 о назначении административного наказания от 26 ноября 2009 г. о привлечении общества с ограниченной ответственностью «Жилищная эксплуатационная компания» к административной ответственности по статье 7.22 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и назначении ему наказания в виде административного штрафа в сумме сорок пять тысяч рублей незаконным и отменить его.

Постановление вступает в силу с момента его принятия и  может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в порядке, предусмотренном статьями 273-277 АПК РФ, путем подачи кассационной жалобы через арбитражный суд Волгоградской области в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу постановления в законную силу.

Председательствующий                                                                Л.Б. Александрова

Судьи                                                                                               М.А. Акимова

                                                                                                          И.И. Жевак