Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.08.2008 по делу n А06-1430/2008. Отменить решение полностью и принять новый с/а

ДВЕНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

410031, Россия, г. Саратов, ул. Первомайская, д. 74

===============================================================

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

г. Саратов                                                                                               Дело № А06-1430/2008-23

19 августа 2008 года                                                                               

Резолютивная часть постановления объявлена «15» августа 2008  года.

Полный текст постановления изготовлен «19» августа 2008 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Александровой Л.Б.

судей: Борисовой Т.С., Никитина А.Ю.

при ведении протокола судебного заседания судьей Александровой Л.Б.

при участии в заседании представителя ОАО «Астраханьоблгаз»: Люткова Е.Е., действующего на основании доверенности от 05 мая 2008 г. № 10/85,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Двенадцатого арбитражного апелляционного суда апелляционную жалобу ОАО «Астраханьоблгаз» (г. Астрахань) на решение арбитражного суда Астраханской области от 10 июня 2008 года по делу  № А06-1430/2008-23 (судья Цепляева Л.Н.)

по заявлению  ОАО  «Астраханьоблгаз» (г. Астрахань)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области: (г. Астрахань)

об оспаривании  решения антимонопольного органа № 39-ФР-05-07 от 21 декабря 2007 г.  

Заинтересованные лица:  

ООО  «СОГАЗ» в лице Астраханского филиала (г. Астрахань), 

ЗАО «ГУТА-Страхование» в лице филиала в г. Астрахань (г. Астрахань)

У С Т А Н О В И Л:

             ОАО «Астраханьоблгаз» обратилось в арбитражный суд Астраханской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области  от 21 декабря 2007 г. № 39-ФР-05-07, в соответствии с которым ОАО «Астраханьоблгаз» признано нарушившим требования п. 3 ч. 1 ст. 17, ч. 1 ст. 18 ФЗ «О защите конкуренции».

            Решением арбитражного суда Астраханской области от 10 июня 2008 года в удовлетворении заявленного требования отказано.    

            ОАО «Астраханьоблгаз», не согласившись с решением суда первой инстанции, обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит принятое по делу решение отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований ОАО «Астраханьоблгаз». Заявитель жалобы полагает, что  общество не нарушало действующее законодательство, регулирующее порядок проведения открытого конкурса  по отбору финансовой организации  на право заключения договоров страхования.   

            Управление ФАС по Астраханской области» представило отзыв на апелляционную жалобу. Управление считает апелляционную жалобу  необоснованной и не подлежащей удовлетворению, просит оставить обжалуемый судебный акт без изменения.  

            Дело в апелляционной инстанции рассматривается с соблюдением требований  ст. 266 АПК РФ. Согласно п. 1 ст. 268 АПК РФ  при рассмотрении дела  в порядке апелляционного производства арбитражный суд по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело.

В судебное заседание не явились лица, участвующие в деле: Управление ФАС по Астраханской области, ОАО «СОГАЗ», ЗАО «ГУТА-Страхование». О времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы  Управление ФАС по Астраханской области, ОАО «СОГАЗ» в лице его  Астраханского филиала,  ЗАО «ГУТА-Страхование» в лице его филиала в г. Астрахани извещены надлежащим образом, о чем в материалах дела имеются уведомления о вручении почтовых отправлений  соответственно №№  91055, 91056,  91058. Определение о  назначении судебного заседания  получено указанными лицами 28 июля 2008 г., т.е. заблаговременно до даты судебного заседания. Указанные лица имели реальную возможность обеспечить явку своих представителей в судебное заседание.  Каких-либо заявлений   об уважительности причин неявки указанных лиц в суд либо  об отложении судебного заседания не поступило. Неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о рассмотрении дела, не препятствует судебному разбирательству в их отсутствие. В соответствии с ч. 3 ст. 156 АПК РФ при неявке в судебное заседание арбитражного суда лица, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного разбирательства, суд праве рассмотреть дело в его отсутствии.

            От Управления ФАС по Астраханской области  поступило ходатайство от 06 августа 2008 г. о рассмотрении  дела в отсутствие его представителя 

В судебном заседании был объявлен перерыв до 15 августа 2008 г. до 11 часов 00 минут.

Обсудив доводы апелляционной жалобы и отзыва на апелляционную жалобу,  исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции находит апелляционную жалобу обоснованной и подлежащей удовлетворению.  

Из материалов дела следует, что Управлением ФАС по Астраханской области  в отношении ОАО «Астраханьоблгаз», субъекта естественной монополии, проведена проверка соблюдения законодательства о защите конкуренции при проведении открытого конкурса  по отбору финансовой организации на право заключения договоров страхования ОАО «Астраханьоблгаз» на 2007-2008 г.г.

21 декабря 2007 г. Комиссией Управления ФАС по Астраханской области  по  рассмотрению  дел о нарушении антимонопольного законодательства рассмотрено дело     о нарушении ОАО «Астраханьоблгаз» п. 3 ч . 1 ст. 17, ч. 1 ст. 18  ФЗ «О защите конкуренции». Комиссия установила, что при проведении открытого конкурса №  С04/2007 по отбору финансовой организации на право заключения договоров страхования ОАО «Астраханьоблгаз» на 2007-2008 г.г. общество нарушило положения Закона о размещении заказов.

Отсутствие порядка оценки и сопоставления конкурсных заявок  привело к тому, что  при проведении Конкурса баллы по каждому критерию присваивались  членами конкурсной комиссии произвольно, по своему усмотрению.  Подобный подход, по мнению Управления ФАС РФ по Астраханской области, является необъективным, влияющим на  определения победителя Конкурса.

По результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства  принято решение от 21 декабря 2007 г. № 39-ФР-05-07, в соответствии с которым ОАО «Астраханьоблгаз» признано виновным  в нарушении требований ч. 3 п. 1 ст. 17, ч. 1 ст. 18  ФЗ «О защите  конкуренции».

 Не согласившись с решением антимонопольного органа, и полагая, что оно затрагивает интересы хозяйствующего субъекта в сфере предпринимательской  и иной экономической деятельности,   ОАО «Астраханьоблгаз»  обратилось в арбитражный суд Астраханской области с требованием о признании недействительными решения  антимонопольного органа от 21 декабря 2007 г.

Отказывая в удовлетворении заявления ОАО «Астраханьоблгаз» о  признании недействительным решения  Управления ФАС по Астраханской области от 21 декабря 2007 г. №  39-ФР-05-07, суд первой инстанции указал на то, что выводы  антимонопольного органа о допущенных ОАО «Астраханьоблгаз» нарушениях антимонопольного законодательства соответствуют нормам законодательства Российской Федерации, регулирующим вопросы размещении заказов на  поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Апелляционной инстанции считает вывод суда первой инстанции  в указанной части необоснованным по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 1 ст. 197 АПК РФ дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц,   рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным Арбитражным процессуальным  Кодексом, с особенностями, установленными в главе 24 АПК РФ.

Согласно ч.1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Настоящий спор рассмотрен арбитражным судом в соответствии с требованиями главы 24 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, ОАО «Астраханьоблгаз» вменено нарушение порядка определения победителя торгов (п. 3 ч. 1 ст. 17 ФЗ «О защите конкуренции») и  нарушение положений ч. 1 ст. 18 указанного Федерального закона, в соответствии с которым субъекты естественных монополий осуществляют отбор финансовых организаций путем проведения открытого конкурса или открытого аукциона в соответствии с положениями федерального закона о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд для оказания следующих финансовых услуг в  сфере  страхования имущества;  личного страхования, в том числе медицинского страхования; негосударственного пенсионного страхования;  страхования ответственности.

            Порядок проведения открытого конкурса регулируется положениями Федерального закона «О размещении заказов на  поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ (далее ФЗ «О размещении заказов»).           

Суд первой инстанции правильно установил фактические обстоятельства спора, однако неправильно применил нормы антимонопольного законодательства.

Ст. 17 ФЗ «О защите конкуренции» определены общие антимонопольные требования к порядку проведения всех видов торгов, в том числе и организованных субъектами естественных монополий. Определен перечень требований к содержанию порядка проведения торгов, в котором значится и требование к определению победителя.

В силу части 1 статьи 17 ФЗ «О защите конкуренции» при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. При этом органы местного самоуправления, выступающие в качестве организаторов торгов, не вправе вводить не предусмотренное федеральными законами или нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах.

Общие положения о заключении сделок на торгах установлены Гражданским кодексом РФ, В соответствии со ст. 447 ГК РФ договор может быть заключен путем проведения торгов. Договор заключается с лицом, выигравшим торги.

Торги проводятся в форме аукциона или конкурса.

Выигравшим торги по конкурсу признается лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, предложило лучшие условия.

Антимонопольный орган установил, что субъект естественных монополий, ОАО «Астраханьоблгаз», 25 октября 2007 г. провел открытый конкурс № С04/2007 «По отбору финансовых организаций на право заключения договора страхования ОАО «Астраханьоблгаз» на период с 2007-2008 г.г». Конкурсная комиссия организована и действует в соответствии с приказом ОАО «Астраханьоблгаз» от 05 марта 2007 г. № 86. Указанным приказом утверждены Положение о работе конкурсной комиссии и регламент проведения конкурсов путем проведения торгов в форме открытых конкурсов в ОАО «Астраханьоблгаз». По заключению конкурсной комиссии (протокол № 3 от 25 октября 2007 г.) победителем торгов признано ОАО «СОГАЗ». Данные обстоятельства объективно подтверждаются имеющимися в материалах дела документами, и не оспариваются антимонопольным органом, что также нашло отражение в оспариваемом решении  Управления ФАС РФ по Астраханской области.

Решением антимонопольного органа от   21 декабря 2007 г. № 39-ФР-05-07 действия ОАО «Астраханьоблгаз» по требованию предоставления участниками конкурса на право оказания услуг по страхованию документов и установлению критериев оценки и составления заявок, не предусмотренных законом о размещении заказов, признаны нарушающими п. 3 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О защите конкуренции» в части нарушения порядка определения победителя конкурса. Антимонопольный орган полагает, что установленные в конкурсной документации критерии характеризуют участника конкурса, но не могут служить критериями для определения лучших условий исполнения контракта, антимонопольный орган обратился в арбитражный суд с рассматриваемым иском.

Решение антимонопольного органа содержит выводы о том, что ОАО «Астраханьоблгаз» нарушило ч. 4 ст. 28 Федерального закона «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», п. 3 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О защите конкуренции». По мнению Управления ФАС РФ по Астраханской области заявителя общество неправомерно установила дополнительные требования по предоставлению документов, подтверждающих соответствие обязательным требованиям к участникам размещения заказа.  Антимонопольный орган полагает, что перечень критериев оценки заявок, определенный Федеральным законом «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит; критерии, установленные обществом, характеризуют не товар, работу, услугу, а участника размещения заказа. Антимонопольный орган полагает, что ОАО «Астраханьоблгаз» нарушило порядок выбора победителя конкурса.

Антимонопольный орган не вменяет ОАО «Астраханьоблгаз»  нарушение п.п. 1,2,4 ч. 1 ст. 17 ФЗ «О защите конкуренции», а, соответственно, не установил обстоятельств, свидетельствующих об ограничении доступа к участию в конкурсе отдельных юридических лиц.  

Победителя конкурса определяет конкурсная комиссии в соответствии с критериями оценки и бальной системой. При этом, критерии оценки определены в соответствии с требованиями  п. 4 ст. 28 Федерального закона от  21 июля 2005 г.  № 94-ФЗ «О  размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг