Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.11.2013 по делу n А21-1647/2013. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения», регулирующего вопросы обеспечения населения лекарственными средствами, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации поручено своевременно обеспечивать оплату лекарственных средств и изделий медицинского назначения, отпускаемых в установленном порядке населению по рецептам врачей бесплатно или со скидкой при амбулаторном лечении по перечням групп населения и категориям заболеваний, которые утверждены данным Постановлением.

В силу положений Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2012 год, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации  от 21.10.2011 № 256, лекарственные препараты в соответствии с перечнем групп населения и категорий заболеваний, при амбулаторном лечении которых лекарственные препараты и изделия медицинского назначения отпускаются по рецептам врачей бесплатно, с учетом лекарственных препаратов, предусмотренных перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации, предоставляются за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с законодательством Российской Федерации расходы соответствующих бюджетов включают в себя обеспечение медицинских организаций лекарственными препаратами и иными средствами, изделиями медицинского назначения, иммунобиологическими препаратами и дезинфекционными средствами, донорской кровью и ее компонентами.

Таким образом, проанализировав положения указанных выше правовых норм в их взаимосвязи, суд апелляционной инстанции считает, что обеспечение граждан бесплатными лекарственными препаратами, необходимыми по медицинским показаниям, действующим законодательством возложено на субъект Федерации – Калининградскую область с осуществлением финансирования за счет бюджета субъекта и иных источников, привлекаемых на эти цели.

В преамбуле Федерального закона  от 17.07.1999 №178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (далее – Закон №178-ФЗ) установлены правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам.

В статье 6.1  Закона №178-ФЗ определены категории граждан, имеющих право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, в состав которого, согласно пункту 1 части 1 статьи 6.2 Закона №178-ФЗ, включаются дополнительная бесплатная медицинская помощь, в том числе предусматривающая обеспечение необходимыми лекарственными средствами по рецептам врача (фельдшера), предоставление при наличии медицинских показаний путевки на санаторно-курортное лечение, осуществляемое в соответствии с законодательством об обязательном социальном страховании.

При этом в пункте 5 статьи 6.3 Закона №178-ФЗ предусмотрено, что порядок предоставления гражданам социальных услуг в соответствии с настоящей главой устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения и социального развития.

Пунктом 4 статьи 32 Федерального закона от 22.06.1998 №86-ФЗ «О лекарственных средствах» предусмотрено, что порядок отпуска лекарственных средств определяется и утверждается федеральным органом исполнительной власти, в компетенцию которого входит осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере обращения лекарственных средств.

Таким федеральным органом исполнительной власти является Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации согласно пункту 1 Положения о нем, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 №321.

Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, основываясь на указанных нормах закона, своим Приказом от 29.12.2004 №328 (далее – приказ №328) утвердило Порядок предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан (далее – Порядок).

Пункт 2.7 Порядка предусматривает организацию деятельности аптечных учреждений в случае временного отсутствия лекарственных средств, необходимых гражданам, имеющим право на получение государственной социальной помощи, и не содержит положений, отменяющих либо ограничивающих права этой категории граждан на обеспечение лекарственными средствами в соответствии с правилами статьи 6.2 Федерального закона «О государственной социальной помощи».

          Из толкования данного пункта следует, что данная норма направлена на защиту интересов населения и обязывает аптечные учреждения не отказывать в отпуске указанных в предъявленном рецепте лекарственных средств в связи с их временным отсутствием, а принимать возможные меры для получения гражданами лекарственных средств, необходимых им для лечения.

Как пояснил в судебном заседании представитель Министерства здравоохранения, министерством проводились проверки правильности и обоснованности выдачи врачами (фельдшерами) бесплатных рецептов льготным категориям граждан. Были выявлены единичные случаи нарушений, которые заключались в неполном оформлении амбулаторной карты больного, нарушения порядка выдачи рецепта и заполнения рецептурного бланка. При этом нарушений, связанных с выпиской рецепта не по медицинским показаниям (несоответствия выписанных по рецепту лекарств  заболеванию больного) не выявлялось.

Действующее законодательство в сфере здравоохранения не обязывает ответчика осуществлять контроль за обоснованностью назначения лечащим врачом лекарственных средств.

Пункт 1.4. Порядка отпуска лекарственных средств, утвержденного приказом Минздравсоцразвития Российской Федерации от 14.02.2005 №785, предусматривает, что выписанные по рецепту врача лекарственные средства подлежат отпуску аптеками и аптечными пунктами.

Методические рекомендации по обеспечению необходимыми лекарственными средствами отдельных категорий граждан при обязательном медицинском страховании, утвержденные ФФОМС 30.12.2004 № 4742/40 предписывают, что в случае временного отсутствия лекарственных средств, необходимых гражданину, аптечное учреждение:

- незамедлительно сообщает об этом гражданину и в фармацевтическую организацию, которая, в свою очередь, сообщает о данном факте в страховую медицинскую организацию;

- организовывает в течение 10 рабочих дней с даты обращения гражданина его отсроченное обслуживание или осуществляет отпуск аналогичного лекарственного средства, предусмотренного Перечнем ЛС, взамен выписанного или иного лекарственного средства по вновь выписанному рецепту.

При необоснованном отказе в выдаче аптечным учреждением лекарственного средства гражданину, имеющему право в соответствии с Законом на получение необходимых лекарственных средств бесплатно, он вправе обратиться с жалобой на действия, нарушающие его права, в страховую медицинскую организацию либо непосредственно в суд.

         Таким образом, действующее законодательство не предусматривает возможность отказать гражданину  в выдаче лекарственного препарата по надлежаще выданному бесплатному рецепту. Данное обстоятельство подтвердили представители ответчика и Министерства здравоохранения.

          В суд апелляционной инстанции истец представил перечень аптечных учреждений, осуществляющих отпуск лекарственных препаратов по бесплатным рецептам. Как усматривается из указанного перечня, туда входят аптеки (аптечные пункты) как ООО «Социальная аптека №27», так и иных организаций: ООО «сеть аптек «будьте здоровы», МУП «Аптека №5»,  МУПП «Балтфарма», МАУ «Аптека №32», НП СОЗГ «Страховая аптека «Народная», ООО «Консультант», ООО «Мадис Плюс», ООО «Леомед Плюс». При этом, между ООО «Социальная аптека–27» и этими организациями заключены договора на оказание услуг по обеспечению льготными лекарственными препаратами отдельных категорий граждан в соответствии с Программой и Подпрограммой на период 2008-2012 годы.

          Согласно условиям указанных договоров ООО «Социальная аптека – 27» обязана обеспечить аптечные учреждения лекарственными препаратами, определенными Перечнем, в целях осуществления  Программы и  Подпрограммы, в том числе и в случае их временного отсутствия в аптечном учреждении.

          Ответственность  за необеспечение льготных категорий граждан лекарственными средствами по бесплатным рецептам, в том числе и перед гражданами, возложена на ООО «Социальная аптека-27».

         Следовательно, ООО «Социальная аптека-27»   правомерно обеспечивала собственными лекарственными препаратами аптечные учреждения для их отпуска гражданам, действуя в интересах Калининградской области.

Как указывалось выше, требование о возмещении убытков может быть удовлетворено при наличии в совокупности доказательств, подтверждающих условия наступления гражданско-правовой ответственности, установлении факта причинения вреда и размера понесенных убытков. При этом неправомерность действий, размер ущерба и причинная связь доказываются истцом, а отсутствие вины - ответчиком. Противоправность поведения нарушителя при наступлении гражданско-правовой ответственности, предусмотренной статьями 16, 1069 Гражданского кодекса, выражается в незаконности актов, действий или бездействия органов публичной власти.

Как видно из материалов дела, истец  систематически информировал Министерство здравоохранение о потребности в лекарствах по рецептам отсроченного обслуживания и необходимости решить вопрос  с обеспечением льготников в установленный срок (л.д.40-110, том 9).  Дополнительно выделенная субсидия на закупку лекарственных средств и финансирование услуг истца не покрыла реальную потребность населения в бесплатных лекарствах.

Представитель Министерства здравоохранения в судебном заседании суда апелляционной инстанции пояснил, что выделенные бюджетные ассигнования не соответствуют реальной потребности в обеспечении населения бесплатными лекарственными препаратами.

Доводы Минфина о том, что все суммы запланированные бюджетом для финансирования централизованных поставок были своевременно перечислены Областной больнице, а заявленные к взысканию расходы являются суммами превышающими запланированные бюджетом, отклоняется апелляционным судом.

В силу статей 7 и 39 Конституции Российской Федерации Калининградская область, как субъект правового и социального государства, не может произвольно отказаться от взятых на себя публично-правовых обязательств.

Осуществление медицинского обслуживания льготных категорий населения, является обязательной и социально-значимой функцией публичной власти, выполняемой ею на постоянной основе и обусловленной жизненно важными потребностями и интересами людей, связанными с их неотъемлемыми правами и свободами, гарантированными государством (на жизнь, свободу передвижения, труд, отдых, социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь, образование и т.д.).

Поэтому при отсутствии форс-мажорных обстоятельств деятельность по обеспечению бесплатными лекарственными препаратами льготных категорий граждан прекращению не подлежит.

Несмотря на то, что договор на организацию обеспечения лекарственными препаратами между Областной больницей и истцом заключен только в рамках исполнения бюджета, выделенного на 2-4 кварталы 2012 года,  услуги по отпуску лекарственных препаратов сверх выделенных средств оказывались Обществом с ведома Областной больницы, ТОФМС, Министерства здравоохранения  в рамках сложившихся между ними гражданско-правовых отношений, от продолжения которых заинтересованные ведомства не отказывались.

Невключение достаточных денежных средств при формировании расходной части бюджета основанием для неоплаты лекарств, отпущенных населению в рамках социальной Программы и Подпрограммы не является.

По существу, за счет предоставления Обществом услуг по организации лекарственного обеспечения льготных категорий граждан Калининградская область выполнила возложенные на нее публичные функции, которые относятся к расходным обязательствам бюджета субъекта Российской Федерации.

Сходная позиция изложена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.06.2013 №1838/13.

Суд первой инстанции сделал вывод о том, что «даже, если согласиться с доводами об утверждении того, что оплата лекарственных препаратов, отпущенных льготным категориям граждан в рамках отсроченного обслуживания рецептов, относится к расходным обязательствам бюджета Калининградской области, то при этой ситуации данная обязанность возникает перед гражданами, имеющими право на льготу, а не перед Обществом».

Суд апелляционной инстанции считает данный вывод необоснованным, поскольку в силу ранее приведенных норм, обязанность  по выдаче  бесплатного лекарства по рецепту врача возложена на аптечное учреждение (в данном случае ООО «Социальная аптека-27»), которое выдавая лекарственный препарат, действует в интересах субъекта Российской Федерации, у которого имеется обязанность финансировать лекарственное обеспечение населения. Возложение бремени расходов на гражданина противоречит нормам, закрепленным в Конституции Российской Федерации и законодательстве о здравоохранении.

 Таким образом, ООО «Социальная аптека-27» является надлежащим истцом по делу.

В соответствии с пунктом 17 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», если требования истца являются обоснованными по существу, суммы убытков подлежат взысканию с публично-правового образования на основании статьи 16 ГК РФ за счет казны.

Поскольку отпуск собственных лекарственных препаратов по бесплатным (льготным) рецептам произведен истцом в интересах Калининградской области как публично-правового образования; понесенные убытки в виде утраты имущества являются реальным ущербом и в соответствии со статьями 15, 16, 1069 ГК РФ возлагаются на Калининградскую область.

Согласно положению (в ред. Постановления Правительства Калининградской области от 18.01.2011 N 1 и от 21.07.2011 N 554), Минфин представляет интересы Калининградской области и казны Калининградской области. В связи с этим взыскание убытков должно быть произведено с Калининградской области в лице Минфина за счет казны Калининградской области.

         В обоснование размера убытков истец представил товарные накладные на закупку лекарственных препаратов, счета на их оплату, акты сверки, акты экспертизы счетов, проведенной ТФОМС, акты приема-передачи, акты сверки взаимных расчетов между Обществом и поставщиком, анализ указанных документов.

         Суд апелляционной инстанции считает доказанным размер заявленных исковых требований и неправомерным вывод суда первой инстанции о том, что акты приёмки-передачи услуг, в которых указана фактически стоимость собственных лекарственных средств («Возмещение расходов за лекарственные средства»), и акты