Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.10.2014 по делу n А56-36017/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

ТРИНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 65

http://13aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Санкт-Петербург

29 октября 2014 года

Дело №А56-36017/2014

Резолютивная часть постановления объявлена  22 октября 2014 года

Постановление изготовлено в полном объеме  29 октября 2014 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Л.В.Зотеевой

судей О.И.Есиповой, Н.И.Протас

при ведении протокола судебного заседания: В.В.Медведевой

при участии: 

от истца (заявителя): предст. Макинина Н.В. – доверенность от 10.01.2014; предст. Говорушин П.И. – доверенность от 03.06.2014

от ответчика (должника): предст. Богушева Н.В. – доверенность № 72-06-16/4629 от 02.12.2013; предст. Котова Ю.А. – доверенность от 21.04.2014 № 72-06-16/1252

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-20096/2014) Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в городе Санкт-Петербурге на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 29.07.2014 по делу № А56-36017/2014 (судья Константинова Е.В.), принятое

по иску (заявлению) Федерального казенного учреждения «Федеральное управление автомобильных дорог «Северо-Запад» имени Н.В.Смирнова Федерального дорожного агентства» (ОГРН 1027806859904)

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в городе Санкт-Петербурге (ОГРН 1047855032807)

об оспаривании предписания № 72-07-04/10 от 23.04.2014

установил:

Федеральное казенное учреждение «Федеральное управление автомобильных дорог «Северо-Запад» имени Н.В.Смирнова Федерального дорожного агентства» (далее - заявитель, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным предписания № 72-07-04/10 от 23.04.2014, вынесенного Территориальным управлением федеральной службы финансово-бюджетного надзора в городе Санкт-Петербурге (далее - Управление, Росфиннадзор).

Решением суда от 29.07.2014 заявление Учреждения удовлетворено, оспариваемое предписание признано недействительным.

В апелляционной жалобе Управление просит решение суда от 29.07.2014 отменить. Как указывает податель жалобы, суд вышел за пределы заявленного требования, рассмотрев вопрос о возмещении бюджету ущерба, несмотря на то, что такое требование Управлением не заявлялось. Управление также полагает ошибочным вывод суда об отсутствии у Росфиннадзора полномочий на проведение проверки и считает доказанным неправомерное расходование Учреждением бюджетных средств при производстве работ на основании государственных контрактов № 236/11 от 15.08.2011 и № 21/12 от 10.01.2012

В судебном заседании представители Управления подержали доводы жалобы. Представители Учреждения доводы жалобы отклонили по основаниям, изложенным в письменном отзыве, просили оставить решение суда от 29.07.2014 без изменения, апелляционную жалобу Управления – без удовлетворения.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, 10.01.2012 Учреждение по результатам проведения торгов заключило с ЗАО «Буер» государственный контракт № 21/12 на выполнение работ по текущему ремонту действующей сети автомобильных дорог общего пользования федерального значения. Лот №11: Автомобильная дорога Р-23 Санкт-Петербург-Псков.

10.07.2012 между Учреждением и ЗАО «Буер» заключено дополнительное соглашение № 2 к государственному контракту, которым стороны внесли изменения в календарный график работ и в ведомость объемов работ, уменьшив объем некоторых видов работ и соответственно увеличив объем других работ, предусмотренных контрактом. При этом, сторонами не была изменена стоимость отдельных видов работ и общая цена контракта.

Все работы, предусмотренные указанным контрактом с учетом дополнительного соглашения № 2, были выполнены подрядчиком надлежащим образом и приняты Учреждением, что не оспаривается сторонами и подтверждается имеющимися в материалах дела актами приемки выполненных работ.

15.08.2011 Учреждение по результатам проведения торгов заключило с  ООО «БалтМостСтрой» государственный контракт № 236/112 на выполнение работ по капитальному ремонту искусственных сооружений на действующей сети автомобильных дорог, лот № 135: мост через реку Мавринская на км 429+086 автомобильной дороги М-20 Санкт-Петербург-Псков, Псковская область.

29.11.2011 между Учреждением и ООО «БалтМостСтрой» заключено дополнительное соглашение № 3 к государственному контракту, которым стороны внесли изменения в календарный график работ и в ведомость объемов работ, уменьшив объем некоторых видов работ и соответственно увеличив объем других работ, предусмотренных контрактом. При этом, сторонами не была изменена стоимость отдельных видов работ и общая цена контракта. Все работы, предусмотренные указанным контрактом с учетом дополнительного соглашения № 3, были выполнены подрядчиком надлежащим образом и приняты Учреждением, что не оспаривается сторонами и подтверждается имеющимися в материалах дела актами приемки выполненных работ.

Управлением в период с 19.11.2013 по 16.01.2014 на основании приказов                     № 311 от 13.11.2013 и № 314 от 20.12.2013 проведена проверка использования средств федерального бюджета, выделенных Учреждению на ремонт участков автомобильной дороги М-20 Санкт-Петербург - Псков и на реконструкцию дороги М-10 «Скандинавия» за 2011-2012 годы Проверяемый период 01.01.2011 - 31.12.2012.

Результаты проверки отражены в Акте № 72-07-04/2 от 21.01.2014 (далее - Акт), из которого следует, что изменение Учреждением условий государственных контрактов № 21/12 от 10.01.2012 и № 236/11 от 15.08.2011 противоречит положениям пункта 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пунктов 5 и 6 статьи 9 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», поскольку изменению подверглись предметы государственных контрактов.

На основании данного Акта Управление вынесло оспариваемое предписание №72-07-04/10 от 23.04.2014, которым обязало Учреждение возместить причиненный федеральному бюджету ущерб в размере 2 764 803 руб.

Полагая вынесенное Управлением предписание незаконным, Учреждение обратилось в суд с рассматриваемым заявлением.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленное требование, сделав вывод о недоказанности причинения Учреждением ущерба федеральному бюджету и об отсутствии у Управления полномочий на проведение проверки.

Апелляционная коллегия, исследовав материалы дела, оценив доводы жалобы и выслушав мнение сторон, пришла к следующим выводам.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений,  оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации (с 04.08.2013 утратила силу в связи с внесением изменений в БК РФ Федеральным законом от 23.07.2013 № 252-ФЗ – введена статьи 269.2 БК РФ), подпунктом 1 пункта 4 постановления Правительства РФ от 08.04.2004 № 198 «Вопросы федеральной службы финансово-бюджетного надзора (утратил силу в связи с изданием постановления Правительства РФ от 04.02.2014 № 77), пунктом 4 постановления Правительства РФ от 15.06.2004 № 278 «Положение о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» (утратило силу в связи с изданием постановления Правительства РФ от 04.02.2104 № 77), пунктом 5.14.7 Положения о территориальных органах Росфиннадзора, утвержденного приказом Минифина России от 11.07.2005 № 89н, пунктами 122-126 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденного приказом Минфина РФ от 04.09.2007 № 75н (утратил силу в связи с изданием приказа Минфина России 20.03.2014 № 18н), Территориальное управление Росфиннадзора наделено полномочиями по проведению ревизий и проверок правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета.

Приказом руководителя Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в городе Санкт-Петербурге на основании статей 157, 265, 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 5.1 Положения о территориальных органах Росфиннадзора, утвержденного приказом Минфина России от 11.07.2005 №89н, назначена проверка использования средств федерального бюджета, выделенных на ремонт участков автомобильной дороги М-20 Санкт-Петербург-Псков и на реконструкцию дороги М-10 «Скандинавия» за 2011-2012 годы.

Таким образом, представляются ошибочными выводы суда первой инстанции об отсутствии у Росфиннадзора полномочий по контролю в сфере закупок, так как Управление в силу вышеприведенных нормативных правовых актов было наделено полномочиями на осуществления контрольных мероприятий на предмет установления правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета. В рассматриваемом случае ремонт участков автомобильных дорог М-10 и М-20 производился за счет средств федерального бюджета, что установлено в ходе проверки и не опровергнуто Учреждением, а следовательно, осуществляя контрольные мероприятия, Управление действовало в пределах предоставленных ему полномочий.

Действительно, в соответствии с пунктом 3 постановления Правительства РФ от 28.11.2013 № 1092 «О порядке осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере» правила, утвержденные данным документом, применяются к отношениям в сфере осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд только с 1 января 2014 года.

Однако, названное постановление, по мнению апелляционного суда, конкретизировало полномочия Росфиннадзора именно в части осуществления контроля в сфере государственных закупок. Вместе с тем, до принятия постановления Правительства РФ от 28.11.2013 № 1092 Управления обладало достаточными полномочиями по осуществлению контроля за правомерностью и эффективностью использования средств федерального бюджета, направленных, в том числе, на финансовое обеспечение заключенных государственных контрактов.

Управление в ходе проверки пришло к выводу о том, что изменение Учреждением условий государственных контрактов № 21/12 от 10.01.2012 и № 236/11 от 15.08.2011 противоречит положениям пункта 1 статьи 72 Бюджетного кодекса  Российской Федерации (далее – БК РФ), пунктов 5 и 6 статьи 9 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон №94-ФЗ), поскольку изменению подверглись предметы государственных контрактов.

Учреждение не оспаривает того обстоятельства, что заключая с подрядчиками дополнительные соглашения к названным государственным контрактам, были внесены изменения в календарные графики работ и в ведомости объемов работ, уменьшены объемы некоторых видов работ и, соответственно, увеличены объемы других работ, предусмотренных контрактом. При этом, ни стоимость отдельных видов работ, ни общая цена контракта не изменялись. Как пояснили представители Учреждения, изменения были обусловлены необходимостью обеспечения надлежащего исполнения контрактов, так как по ходу производства работ стороны госконтракта (заказчик и подрядчик) вынуждены были корректировать некоторые  виды работ с учетом возникших обстоятельств, например, производить укрепление обочин не растительным грунтом, а смесью ЩПС.

Судом апелляционной инстанции установлено, что на странице 25 Акта Управление в таблице указало перечень измененных дополнительным соглашением № 2 от 10.07.2012 к государственному контракту № 21/12 работ. При этом, по каждому виду и наименованию работ отсутствуют ссылки на конкретные накладные (КС-2), в связи с чем не представляется возможным проверить обоснованность выводов Управления в том числе по размеру. Неэффективное расходование средств федерального бюджета на сумму 2 840,387 тыс. руб. не доказано ни по праву, ни по размеру.

В отношении государственного контракта от 15.08.2011 № 236/11 на выполнение работ по капительному ремонту искусственных сооружений: мост через реку Мавринская (Волошна) на км 429+086 автомобильной дороги М-20 Санкт-Петербург-Псков, в пункте 4 Акта (стр. 28-33) также отражен перечень измененных дополнительным соглашением № 3 от 29.11.2011 работ без ссылки на акты форм КС-2; содержится вывод о нарушении пункта 1 статьи 72 БК РФ и пунктов 5 и 6 статьи 9 Закона № 94-ФЗ, однако неэффективное расходование средств федерального бюджета не установлено, а указано лишь на существенное изменение условий договора.

При этом, в пункте 1 мотивировочной части оспариваемого предписания установлено, что по государственному контракту от 10.01.2012 № 21/12 Учреждением допущено неправомерное расходование средств федерального бюджета в сумме 604527,00 руб., выразившееся в изменении дополнительным соглашением от 10.07.2012 № 2 предмета данного контракта в части исключения из перечня работ по укреплению обочин растительным