Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.06.2009 по делу n А42-7769/2008. Отменить решение полностью и принять новый с/а

ТРИНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 50-52

http://13aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Санкт-Петербург

01 июля 2009 года

Дело №А42-7769/2008

Резолютивная часть постановления объявлена     30 июня 2009 года

Постановление изготовлено в полном объеме  01 июля 2009 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего  Савицкой И.Г.

судей  Зотеевой Л.В., Семеновой А.Б.

при ведении протокола судебного заседания:  помощником судьи Барминой И.Н.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер13АП-6303/2009) Управления Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области на решение Арбитражного суда  Мурманской области от 09.04.09 по делу А42-7769/2008 (судья Посыпанко Е.Н.), принятое

по заявлению Совета депутатов муниципального образования Кольского района Мурманской области

к  Управлению Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области

3-е лицо: муниципальное учреждение «Центр по оказанию муниципальных услуг Кольского района»

о признании недействительными решения и предписания

при участии: 

от заявителя: не явился, извещен;

от заинтересованного лица: не явился, извещен;

от 3-го лица: не явился, извещен;

установил:

Совет депутатов муниципального образования Кольского района Мурманской области (далее – совет депутатов, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области (далее – управление, антимонопольный орган) от 06.11.08 по делу № 30 о нарушении антимонопольного законодательства и выданное на основании данного решения предписание от 06.11.08.

Определением от 28.01.09 суд первой инстанции по ходатайству заявителя привлек в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, муниципальное учреждение «Центр по оказанию муниципальных услуг Кольского района» (далее – учреждение, третье лицо; том дела I,                        листы 97-98).

Решением от 09.04.09 суд заявленные требования удовлетворил.

В апелляционной жалобе управление, ссылаясь на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права, просит решение суда от 09.04.09 отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы ее податель указывает на то, что учреждение осуществляет функции уполномоченного органа по размещению заказов для муниципальных нужд (создание единой комиссии по размещению заказа, разъяснение положений конкурсной документации, возврат обеспечения заявок участникам размещения заказа, подавшим заявки на участие в торгах, но не допущенных к участию в них), которые в силу части 2 статьи 4 Федерального закона от 21.07.05 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ) присущи исключительно органу власти. Одновременно третье лицо оказывает услуги иным лицам, в том числе на платной основе, при этом в качестве одного из источников формирования имущества учреждения являются средства, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Данное обстоятельство, по мнению управления, свидетельствует о соответствии учреждения понятию хозяйствующего субъекта, закрепленному в пункте 5 статьи Федерального закона от 26.07.06 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ). С учетом изложенного, как полагает антимонопольный орган, третье лицо является хозяйствующим субъектом, наделенный советом депутатов комплексом функций созданного специального уполномоченного органа при осуществлении размещения государственного и муниципального заказов для муниципальных заказчиков. Такое совмещение функций, как указывает управление, императивно подпадает под запрет, предусмотренный частью 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, поскольку предоставляет учреждению не предусмотренные законодательством преимущества по сравнению с иными хозяйствующими субъектами на рынке размещения государственного и муниципального заказов.

Представители сторон, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явились, что в силу статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) не может служить препятствием для рассмотрения дела без их участия.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как усматривается из материалов дела, 11.12.07 совет депутатов принял решение № 21/4 «О создании муниципального учреждения «Центр по оказанию муниципальных услуг Кольского района» (том дела I, лист 24). Пунктом 2 названного Решения утверждено Положение о МУ «Центр по оказанию муниципальных услуг Кольского района» (далее - Положение). Одновременно учреждение введено в структуру Администрации муниципального образования Кольского района Мурманской области (далее - администрация) в качестве ее структурной единицы (пункт 3 Решения).

В соответствии с Положением об учреждении последнее представляет собой юридическое лицо, которое имеет самостоятельный баланс, лицевые счета, открытые в органах Федерального казначейства по учету средств местного бюджета и средств, полученных от предпринимательской и иной, приносящей доход, деятельности (том дела I, листы 25-34). Целью деятельности учреждения является своевременное и качественное удовлетворение потребностей администрации муниципального образования Кольского района Мурманской области и ее структурных подразделений, Совета депутатов муниципального образования Кольского района Мурманской области, муниципальных образований Кольского района, а также на платной основе предприятий, учреждений и организаций, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности (пункт 2.1. Положения).

Согласно пункту 2.1.1. Положения для реализации указанной цели третье лицо оказывает, в частности, услуги по организации и проведению закупок на поставки товаров, по выполнению работ для государственных и муниципальных нужд в интересах государственных и муниципальных заказчиков, для чего осуществляет, в том числе такие функции, как:

- предоставление услуг своей профессиональной конкурсной (котировочной, аукционной) комиссии в составе 5 человек, во главе с председателем комиссии, внесенной в единый государственный реестр специалистов по проведению торгов (абзац 7 пункта 2.1.1. Положения);

- осуществление возврата обеспечения заявок участников конкурса (аукциона) в соответствии с действующим законодательством и условиями конкурсной (аукционной) документации (абзац 11 пункта 2.1.1. Положения);

- разъяснение положений конкурсной (аукционной, котировочной) документации (абзац 12 пункта 2.1.1. Положения).

Пунктом 4.4. Положения определено, что источником формирования имущества учреждения являются финансовые и материальные средства, поступающие от учредителя, средства, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельностью, кредиты банков и других кредиторов.

По результатам проведенной проверки по признакам нарушения заявителем антимонопольного законодательства управление приняло решение от 06.11.08 по делу № 30, которым признало в действиях совета депутатов нарушение части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, выразившегося в принятии решения, предусматривающего совмещение функций создаваемого хозяйствующего субъекта с функциями органа местного самоуправления: наделение МУ «Центр по оказанию муниципальных услуг Кольского района» функциями органа местного самоуправления абзацами 7, 11 и 12 пункта 2.1.1. Положения, а также пунктом 3 решения от 11.12.07 № 21/4 (том дела I, листы 11-21).

Предписанием от 06.11.08 антимонопольный орган обязал заявителя в срок до 15.12.08 прекратить выявленное нарушение путем приведения в соответствии с требованиями Закона № 135-ФЗ решение от 11.12.07 № 21/4 «О создании муниципального учреждения «Центр по оказанию муниципальных услуг Кольского района» и утвержденное Положение о МУ «Центр по оказанию муниципальных услуг Кольского района» (том дела I, листы 22-23).

В обоснование ненормативных актов управление сослалось на то, что решение совета депутатов от 11.12.07 № 21/4 и утвержденное на основании данного решения Положение об учреждении позволили последнему осуществлять одновременно функции как хозяйствующего субъекта, так и органа местного самоуправления. Такое совмещение функций, как указал антимонопольный орган, предоставили третьему лицу преимущества на рынке услуг специализированных организаций, осуществляющих организацию и проведение размещение государственного и муниципального заказов. С учетом изложенного управление посчитало, что, введя учреждение в структуру администрации, а также наделив его одновременно функциями органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта, заявитель тем самым допустил нарушение части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

Не согласившись с законностью решения и предписания антимонопольного органа, совет депутатов обратился в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что:

- учреждение не является в соответствии с Уставом муниципального образования Кольского района Мурманской области органом местного самоуправления, так как не включено в определенную Уставом структуру этих органов;

- введение третьего лица в структуру администрации само по себе не придает ему статуса органа местного самоуправления, поскольку учреждение не осуществляет каких-либо исполнительно-распорядительных функций от имени администрации, а создано для выполнения функций по размещению заказов муниципального образования Кольский район;

-  предоставление третьим лицом услуг своей профессиональной конкурсной комиссии, осуществление возврата заявок участников конкурса (аукциона) в соответствии с действующим законодательством и условиями конкурсной документации не противоречит части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, так как данные функции может осуществлять не только уполномоченный орган местного самоуправления, но и любой иной получатель средств соответствующего бюджета, выступающий в роли муниципального заказчика.

Таким образом, суд пришел к выводу о том, что спорные функции не могут рассматриваться в качестве функций, присущих исключительно органам власти и органам местного самоуправления, которые в силу части 3 статьи 15 Закона                       № 135-ФЗ не подлежат совмещению с функциями хозяйствующего субъекта. Кроме того, суд первой инстанции указал на то, что учреждение не действует на установленном антимонопольным органом рынке – специализированных организаций, осуществляющих организацию и проведение размещение государственного и муниципального заказов, а следовательно, не получает преимуществ перед такими лицами в случае предложения своих услуг иным государственным или муниципальным заказчикам, не являющихся муниципальными заказчиками муниципального образования Кольский район.

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, считает решение суда подлежащим отмене на основании следующего.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».

Признавая недействительными оспоренные ненормативные акты управления, суд первой инстанции указал на то, что учреждение, исходя из положений Федерального закона от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не является органом местного самоуправления.

Вместе с тем, судом необоснованно не принято во внимание следующее.

По смыслу части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ определяющим является именно одновременное осуществление лицом функций органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта. Наличие либо отсутствие у лица непосредственно статуса органа местного самоуправления не имеет правого значения в рамках квалификации нарушения установленного приведенной нормой запрета.

Следует учитывать и то, что Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления. В то же время предусмотренный данным Законом перечень функций органов местного самоуправления не является исчерпывающим и может конкретизироваться в нормативно-правовых актах федерального значения. Применительно к рассматриваемому случаю такие функции органов местного самоуправления содержатся в Законе № 94-ФЗ.

 Согласно оспоренному решению управления антимонопольный орган усмотрел реализацию учреждением функций органа местного самоуправления путем наделения его советом депутатов осуществления установленных Законом              № 94-ФЗ функций уполномоченного органа при размещении государственного и муниципального заказов.

Отклоняя данную позицию управления, суд первой инстанции указал на то, что предоставление третьим лицом услуг своей профессиональной конкурсной комиссии, осуществление возврата заявок участников конкурса (аукциона) в соответствии с действующим законодательством и условиями конкурсной документации не противоречит части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, так как данные функции может осуществлять не только уполномоченный орган местного самоуправления, но и любой иной получатель средств соответствующего бюджета, выступающий в роли муниципального заказчика.

            Апелляционный суд не может согласиться с данным выводом суда.

            Так, в соответствии с частью 1 статьи 4 Закона № 94-ФЗ государственными заказчиками, муниципальными заказчиками могут выступать соответственно государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание