Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.12.2009 по делу n А42-4731/2009. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

ТРИНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 50-52

http://13aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Санкт-Петербург

03 декабря 2009 года

Дело №А42-4731/2009

Резолютивная часть постановления объявлена     01 декабря 2009 года

Постановление изготовлено в полном объеме  03 декабря 2009 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего  Тимошенко А.С.

судей  Зотеевой Л.В., Савицкой И.Г.

при ведении протокола судебного заседания:  помощником судьи Сёмак Н.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-15234/2009) Управления Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области на решение Арбитражного суда  Мурманской области от 28.09.09 по делу А42-4731/2009 (судья Варфоломеев С.Б.), принятое

по заявлению Комитета по развитию городского хозяйства администрации города Мурманска

к  Управлению Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области

3-и лица: Администрация города Мурманска,

Мурманское муниципальное унитарное предприятие «Бюро Спецобслуживания»,

закрытое акционерное общество «Военно-Мемориальная компания»

о признании недействительным решения

при участии: 

от заявителя: не явился, извещен;

от заинтересованного лица: Яшина О.Е. – доверенность от 02.02.09 № 01-12-260;

от 3-их лиц: администрация: не явилась, извещена; ММУП: Сословская Е.С. – доверенность от 11.01.09 № 4; общество: не явилось; извещено;

установил:

Комитет по развитию городского хозяйства Администрации города Мурманска (далее – комитет, заявитель) обратился в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области (далее – управление, антимонопольный орган) от 05.05.09 по делу № 11.

            Определением от 24.07.09 суд первой инстанции в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне комитета Администрацию города Мурманска (далее - администрация) и Мурманское муниципальное унитарное предприятие «Бюро спецобслуживания» (далее - предприятие), на стороне антимонопольного органа – закрытое акционерное общество «Военно-мемориальная компания» в лице Мурманского филиала (далее - общество).

            Решением от 28.09.09 суд признал недействительными как не соответствующие Федеральному закону от 26.07.06 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ) обжалованные ненормативные правовые акты управления в части, касающейся комитета, и обязал УФАС устранить нарушения прав и законных интересов комитета. В удовлетворении остальной части требований суд первой инстанции отказал.

            В апелляционной жалобе управление, ссылаясь на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права, а также неполное исследование судом обстоятельств, имеющих значение для дела, просит решение суда от 28.09.09 отменить и в удовлетворении заявления комитету отказать. По мнению подателя жалобы, в результате принятия комитетом распоряжения от 29.09.2006 № 15, согласно которому только предприятие осуществляет захоронение умерших на кладбище, были созданы ограничения для иных хозяйствующих субъектов, действующих на рынке похоронных услуг. Таким образом, как полагает УФАС, в действиях заявителя имеется состав антимонопольного нарушения, предусмотренного пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

Представители администрации и общества, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явились, что в силу статьи 156 АПК РФ не может служить препятствием для рассмотрения дела без их участия.

            В судебном заседании представитель управления поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Представитель предприятия просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

            Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

            Как усматривается из материалов дела, на основании заявления общества о создании ММУП «Бюро спецобслуживания» препятствий в копке могил и осуществлении захоронений приказом от 08.04.09 № 36 УФАС возбудило в отношении администрации, комитета и предприятия дело № 11 по признакам нарушения статей 15, 16 Закона № 135-ФЗ (том дела I, листы 59).

            В ходе антимонопольного производства управление установило следующее.

            На территории города Мурманска организацию похоронного дела осуществляет администрация.

             В целях реализации прав граждан на предоставление гарантированного перечня услуг по погребению, оказываемых на безвозмездной основе постановлением Администрации города Мурманска от 22.08.06 № 1340 предприятие определено в качестве специализированной службы по вопросам похоронного дела (том дела 1, лист 16). Пунктом 2.1 названного постановления на предприятие возложена обязанность по обеспечению предоставления гарантированного перечня услуг по погребению умерших.

            Во исполнение постановления от 22.08.06 № 1340 комитет принял распоряжение от 29.08.06 № 15 (далее – распоряжение № 15), в котором определил места по захоронению умерших на городских кладбищах: 7-8 км автодороги Кола – Мурмаши, в поселке Дровяное (пункт 1), а также указал на то, что услуги по захоронению умерших на соответствующих кладбищах осуществляет предприятие (пункт 2.1).

            Оценив содержание названного распоряжения, управление сделало вывод о том, что право определять мест по захоронению умерших принадлежит заявителю, а полномочиями по осуществлению непосредственно самого захоронения умерших на действующих кладбищах обладает предприятие.

Кроме того, как посчитало УФАС, в силу распоряжения № 15 услуги по рытью могил и осуществлению захоронения на рынке похоронных услуг в географических границах города Мурманска предоставлены только ММУП «Бюро спецобслуживания». У иных хозяйствующих субъектов – конкурентов предприятия отсутствует возможность оказывать такие услуги, в результате чего они вынуждены обращаться в адрес ММУП «Бюро Спецобслуживания» и приобретать у него по рыночной цене спорные услуги.

Кроме того, антимонопольный орган указал на то, что вопросы, связанные с деятельностью организаций, работающих на конкурентном рынке ритуальных услуг, на законодательном уровне не урегулированы. Выделение земельных участков под осуществление захоронений сторонним организациям не осуществляется.

С учетом приведенного управление посчитало, что администрация и комитет своими действиями допустили ограничение конкуренции на рынке по рытью могил и осуществлению захоронений.

            Решением от 05.05.09 по делу № 11 УФАС признало в деяниях администрации и комитета нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, выразившегося в наделении предприятия полномочиями по рытью могил и осуществлению захоронений, что привело к ограничению конкуренции в отношении иных участников рынка (том дела 1, листы 20-24).

            На основании решения управление выдало администрации и заявителю предписание от 05.05.09, которым обязало названных лиц прекратить выявленное нарушение антимонопольного законодательства путем совершения действий, направленных на обеспечение конкуренции, для чего предусмотреть выделение участков земли под конкретные захоронения при обращении хозяйствующих субъектов по вопросам захоронения умерших собственными силами по заявлениям граждан (том дела 1, листы 25-26).

            Не согласившись с законностью ненормативных правовых актов антимонопольного органа, комитет обратился в арбитражный суд.

            Суд первой инстанции отклонил как противоречащий нормам материального права довод заявителя об отсутствии у лица, не обладающего статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, права оказывать услуги по погребению. Вместе с тем, признавая недействительными решение и предписание в части, касающейся комитета, суд исходил из того, что единственно установленным управлением действием, совершенным от имени комитета, является его распоряжение от 29.09.06 № 15, которым определены лишь места по захоронению умерших на городских кладбищах, расположенных в районе 7-8 км автодороги Кола – Мурмаши и в поселке Дровяное, без определения конкретного круга лиц, уполномоченных использовать такие места. По мнению суда, такое поведение заявителя нельзя квалифицировать как властное ограничение доступа иным хозяйствующим субъектам на городское кладбище. В этой суд первой инстанции посчитал, что комитет не ограничивал конкуренцию на спорном товарном рынке, так как антимонопольный орган не выявил фактических обстоятельств, свидетельствующих о преднамеренности и направленности действий заявителя на создание препятствий конкурентам предприятия осуществлять деятельность в области похоронного дела. Кроме того, как указал суд, управление в противоречие действующему законодательству возложило на комитет обязанность выделять земельные участки различным хозяйствующим субъектам. С учетом приведенного суд первой инстанции сделал вывод о несоответствии обжалованных заявителем ненормативных правовых актов управления в части, касающейся комитета.

            Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, считает, что решение суда отмене не подлежит в силу следующего.

В пункте 7 статьи 4 Закона № 135-ФЗ определено, что под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Товарный рынок представляет собой сферу обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами (пункт 4 статьи 4 Закона                     № 135-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами (пункт 2).

Для квалификации действий субъекта права по части 1 статьи 15 Закона              № 135-ФЗ необходимо установить запрещенные законом и совершенные им действия, которые приводят либо могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции как категории, значимой для определенного товарного рынка (сферы обращения определенного товара либо взаимозаменяемых товаров).

Установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Исходя из статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», статей 1, 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, граждане реализующую волю умершего, свободны в выборе лица, оказывающего ритуальные услуги, включая услуги по рытью могил и захоронению.

В этой связи суд первой инстанции с учетом позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, высказанной в постановлении Президиума от 23.09.09                № 12027/07, обоснованно признал ошибочной позицию комитета и предприятия об отсутствии у хозяйствующего субъекта, не обладающего статусом специализированной организации по вопросам похоронного дела, права оказывать услуги по погребению, в том числе и названные выше.

В то же время, признавая недействительными обжалованные ненормативные правовые акты управления в части, касающейся заявителя, суд сделал правильный вывод о недоказанности УФАС наличия юридически значимых обстоятельств для квалификации действий комитета как нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

Согласно пункту 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.08 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Обязанность доказывания указанных обстоятельств и обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого решения, совершения действия (бездействия) лежит на органе, принявшем решение (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

По мнению управления, нарушение заявителем пункта 2 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ выразилось в факте наличия принятого комитетом распоряжения № 15. Как полагает антимонопольный орган, в силу названного распоряжения только ММУП «Бюро спецобслуживания» вправе предоставлять на кладбищах земельные участки для захоронения, а иные хозяйствующие субъекты, состоящие в конкурентных отношениях с предприятием, лишены такой возможности и вынуждены обращаться в адрес этой организации с целью получения мест для захоронения.

Данная позиция УФАС обоснованно признана судом первой инстанции не соответствующей фактическим обстоятельствам дела. Распоряжением № 15 лишь определены места по захоронению умерших на городских кладбищах, расположенных в районе 7-8 км автодороги Кола – Мурмаши и в поселке Дровяное,