Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.12.2009 по делу n А42-5148/2009. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

ТРИНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 50-52

http://13aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Санкт-Петербург

04 декабря 2009 года

Дело №А42-5148/2009

Резолютивная часть постановления объявлена     30 ноября 2009 года

Постановление изготовлено в полном объеме  04 декабря 2009 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего  Семиглазова В.А.

судей  Горбачевой О.В., Загараевой Л.П.

при ведении протокола судебного заседания:  помощником судьи Лущаевым С.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер  13АП-14806/2009) Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Мурманской области на решение  Арбитражного суда  Мурманской области от 15.09.2009 года по делу № А42-5148/2009 (судья Варфоломеев С.Б.), принятое

по заявлению  Администрация г. Мурманска

к  Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Мурманской области

о признании недействительным представления

при участии: 

от заявителя: Гармаш Н.В. – доверенность от 30.03.2009 года № 05-42/619;

от ответчика: Осадчук В.И. – доверенность от 12.05.2009 года № 1581;

                        Трегубов К.В. – доверенность от 24.11.2009 года № 49-03-3811;

установил:

Решением Арбитражного суда Мурманской области от 15.09.2009 года представление № 69 от 03.06.2009 Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Мурманской области признано недействительным как несоответствующее Федеральному закону от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», Постановлению Правительства Российской Федерации от 15.10.2005 № 614 «Об утверждении правил предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию передаваемых полномочий Российской Федерации по обеспечению жильём ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов», Закону Мурманской области от 07.07.2005 № 646-01-ЗМО «О предоставлении жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма», Постановлению Правительства Мурманской области от 26.06.2006 № 248-ПП «О порядке предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жильём ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов», Постановлению Правительства Мурманской области от 23.12.2004 № 377-ПП/12 «О региональном стандарте социальной нормы площади жилья».

Суд обязал Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Мурманской области устранить нарушения прав и законных интересов администрации города Мурманска.

В апелляционной жалобе ответчик просит решение отменить, полагает, что судом первой инстанции нарушены нормы материального права, выводы, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам дела.

В судебном заседании представитель ответчика поддержал доводы апелляционной жалобы, а представитель заявителя просил оставить решение без изменения, считая его законным и обоснованным.

Законность и обоснованность решения проверены в апелляционном порядке.

Исследовав материалы дела, выслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции установил:

В соответствии с распоряжением от 18.05.2009 № 224 Управлением проведена плановая проверка Администрации на предмет правомерности предоставления квартир, закупленных в 2008 году для инвалидов войны и инвалидов боевых действий, участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, военнослужащих, проходивших военную службу в период с 22 июня 1941 года по 3 сентября 1945 года, граждан, награждённых знаком «Житель блокадного Ленинграда», лиц, работавшим на военных объектах в период Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, а также детям-сиротам, детям, оставшихся под опекой (попечительством), не имеющих закреплённого жилого помещения (л.д.34 т.2). Результаты проверки оформлены актом б/н от 22.05.2009 (л.д.11-19 т.1).

В ходе указанной проверки установлено, что Администрацией за счёт средств федерального бюджета в проверяемом периоде были приобретены для инвалидов 1-й, 3-й групп две однокомнатные квартиры общей площадью 29,8 кв.м и 30,6 кв.м стоимостью 1.485.000 руб. каждая и две двухкомнатные квартиры общей площадью 43,7 кв.м и 42,4 кв.м стоимостью 1.782.000 руб. каждая, тогда как следовало было применять нормы по площади квартиры в размере 18 кв.м и по цене в размере 23.150 руб. за кв.м, а потому стоимость такой квартиры не должна была превышать 416.700 руб. (л.д.15, 21 т.1). Кроме того, Администрацией также была приобретена одна трёхкомнатная квартира для двух инвалидов 2-й и 3-й групп общей площади 57,9 кв.м стоимостью 2.425.500 руб., тогда как в данном случае площадь квартиры не должна была превышать 54 кв.м из расчёта 18 кв.м на инвалида и 18 кв.м дополнительной жилплощади, а стоимость такой квартиры - 1.250.100 руб. из расчёта 23.150 руб. за кв.м (л.д.16, 21 т.1).

Установив данные обстоятельства, Управление пришло к выводу об использовании Администрацией средств федерального бюджета с нарушением требований статьи 28.2 Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (далее - Закона № 181-ФЗ) и приказа Министерства регионального развития Российской Федерации от 09.06.2008 № 71 «О нормативе стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья на второе полугодие 2008 года и средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья по субъектам Российской Федерации на третий квартал 2008 года», а потому произвело перерасчёт льготного предоставления жилой площади и представлением от 03.06.2009 № 69 предъявило Администрации к восстановлению и возмещению использованных сверх нормативов 1.814.960 руб. как незаконно (неправомерно) использованные средства субвенции федерального бюджета.

В апелляционной жалобе ответчик ссылается на то, что в нарушение Федерального закона № 181-ФЗ допущено превышение нормы предоставления общей площади жилого помещения для инвалидов, определенной для оплаты за счет средств федерального бюджета. Кроме средств федерального бюджета существует еще два источника финансирования для обеспечения прав граждан - это средства субъекта Российской Федерации и муниципального образования. Администрация нарушала права на социальную защиту и обеспечение лиц стоящих в очереди на получение социальной поддержки, так как направление средств Администрацией в большем объеме, чем предусмотрено федеральным законодательством на покупку квартир, лишает других граждан права на получение данной социальной льготы.

Апелляционная инстанция отклоняет данную позицию Управления по следующим основаниям.

В силу статьи 28.2 Закона № 181-ФЗ Российская Федерация передаёт органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов по оплате жилого помещения и коммунальных услуг и по обеспечению жильём инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учёт до 1 января 2005 года.

Средства на реализацию передаваемых полномочий по предоставлению указанных мер социальной поддержки предусматриваются в составе Федерального фонда компенсаций, образованного в федеральном бюджете, в виде субвенций.

В соответствии с положениями пункта 1 статьи 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов в установленном порядке.

В качестве таковых расходных обязательств по рассматриваемой статье 28.2 Закона № 181-ФЗ Российская Федерация установила определённый объём средств, предусмотренных в Федеральном фонде компенсаций бюджетам субъектов Российской Федерации на конкретные цели, в частности, на обеспечение жильём инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, исходя из числа лиц, имеющих право на указанные меры социальной поддержки; общей площади жилья 18 кв.м и средней рыночной стоимости 1 кв.м общей площади по субъекту Российской Федерации.

Абзацы 7, 8 статьи 28.2 Закона № 181-ФЗ и пункт 5 Правил предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию передаваемых полномочий Российской Федерации по обеспечению жильём ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей инвалидов, утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.10.2005 № 614, органам государственной власти Субъекта Российской Федерации делегированы полномочия по установлению только формы и порядка предоставления гражданам мер социальной поддержки по обеспечению жильём, то есть без изменения объёма такой поддержки.

Для реализации указанной социальной поддержки (прав) инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, на территории Мурманской области принят Закон Мурманской области от 07.07.2005 № 646-01-ЗМО «О предоставлении жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма» (в редакции, действовавшей в проверяемом периоде), статья 2 которого содержит отсылочную норму на порядок предоставления жилых помещений, в том числе инвалидам, установленный Правительством Мурманской области.

Однако, пункт 8 Порядка предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жильём ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, утверждённого Постановлением Правительства Мурманской области от 26.06.2006 № 248-ПП (действовавшего в проверяемый период) (далее - Постановление Правительства Мурманской области № 248-ПП, Порядок Мурманской области), установил, что обеспечение жильём ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, осуществляется исходя из числа лиц, имеющих право на указанные меры социальной поддержки, и членов их семей, общей площади в размере социальной нормы и средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья, сложившейся в муниципальном образовании на момент получения финансовых средств.

В свою очередь, пункт 1 Постановления Правительства Мурманской области от 23.12.2004 № 377-ПП/12 «О региональном стандарте социальной нормы площади жилья» содержит размеры социальной нормы, которые на одного члена семьи, состоящей из трёх и более человек, составляют 18 кв.м общей площади жилья, на семью из двух человек - 42 кв.м, на одиноко проживающего человека - 33 кв.м.

Таким образом, Постановление Правительства Мурманской области № 248-ПП по сравнению с федеральными нормами существенно изменило (увеличило) объём средств, предусмотренных для обеспечения жильём указанных категорий граждан, за счёт включения в число учитываемых при определении размера субсидий членов семьи инвалидов и ветеранов, за счёт увеличения нормы площади жилья, учитываемой при расчёте размера субсидии, и за счёт применения средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья в муниципальном образовании при определении стоимости квартиры (жилья).

При этом, пункт 1 Порядка Мурманской области в качестве источника финансирования указывает средства федерального бюджета.

Суд первой инстанции обоснованно указал, что такое регулирование нельзя признать соответствующим принципам разделения власти на федеральную и власть субъекта Российской Федерации, установленным в Российской Федерации.

В соответствии со статьёй 26.3 Федерального закона от 22.09.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения осуществляются данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). При этом субвенции, направляемые из федерального бюджета, являются целевыми межбюджетными трансфертами, предназначенными для обеспечения того объёма и целевой направленности расходных обязательств, которые предусмотрены федеральным законодательством.

Следовательно, Постановлением Правительства Мурманской области № 248-ПП не соблюдены установленные федеральным законом принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, поскольку пунктом 8 Порядка Мурманской области фактически предусмотрено перераспределение средств федерального бюджета, направляемых в бюджет субъекта в форме субвенций на основании Закона № 181 -ФЗ, и предназначенных для обеспечения жильём инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, в объёмах и по категориям лиц, предусмотренных федеральным законодательством.

Таким образом, определение объёма спорной льготы по предоставлению жилья инвалидам на каждого члена семьи инвалида из расчёта социальной нормы жилья и с применение цен на жильё в городе Мурманске за счёт средств федерального бюджета, введено Правительством Мурманской области с превышением предоставленных полномочий.

Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, в том числе в области социальной защиты, предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесённым федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов субъектов Российской Федерации. Такие законы, согласно статье 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации, не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Таким образом, участие субъектов Российской Федерации в реализации социальной функции государства путём принятия законодательных решений в сфере социальной защиты граждан, должно быть основано на конституционном разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и конституционной иерархии нормативных правовых актов, а также соответствовать вытекающим из Конституции Российской Федерации принципам, лежащим в основе социального обеспечения, включая принципы справедливости, равенства, стабильности юридического статуса субъектов социальных прав.

Следовательно, федеральное законодательство, в частности, статья 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации