Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.12.2009 по делу n А56-23485/2009. Отменить решение полностью и принять новый с/а

1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

             Для квалификации действий субъекта права по приведенной норме необходимо установить запрещенные законом, не соответствующие нормативно-правовым положениям и совершенные им действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции как фактора, значимого определенного товарного рынка (сферы обращения определенного товара (работ, услуг) либо взаимозаменяемых товаров (работ, услуг).

            При этом следует учитывать то, что под недопущением конкуренции следует понимать такую ситуацию, когда в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) исключается любая возможность конкуренции. Ограничение конкуренции подразумевает то, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) существенно снижается возможность конкуренции. Устранение конкуренции свидетельствует о том, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) постепенно устраняется (минимизируется) возможность конкуренции.

Признавая обжалованные ненормативные правовые акты управления недействительными, суд первой инстанции сделал вывод о том, что  негативные последствия для конкурентной среды ошибочно оценивались управлением применительно к рынку инвестиционно-строительных работ, поскольку земельный участок предоставлен ООО «Невзоров От Эколь» для иных целей, не связанных со строительством.

Суд апелляционной инстанции не может согласиться с такой позицией суда в силу следующего.

Из материалов дела видно, что в рамках антимонопольного производства УФАС рассматривал спорные правоотношения применительно к соответствующему товарному рынку, имеющему определенные продуктовые и географические границы (том дела 1, листы 85-87).

Так, временной период исследования товарного рынка определен управлением как 2007-2008 г.г., который охватывает период подачи обществами «Новые инвестиционные технологии» и «Невзоров От Эколь» заявок в                       СПб ГУ «Управление инвестиций» о предоставлении спорного земельного участка для строительства до принятия постановления Правительства Санкт-Петербурга от 01.04.08 № 345.

Определяя продуктовые границы товарного рынка как                         инвестиционно-строительных услуг, антимонопольный орган исходил из следующего.

Подача обществами «Новые инвестиционные технологии» и                        «Невзоров От Эколь» заявок в учреждение обусловлена, прежде всего, получением земельного участка для последующего на нем строительства объектов, различных по своему функциональному назначению. Следовательно, на рассматриваемом этапе правоотношений данные организации, планируя осуществление капитальных вложений на территории Санкт-Петербурга, являются потенциальными инвесторами. При этом возможность инвестиционной деятельности применительно к настоящему спору связана с возможностью получения земельного участка.

В этой связи, принимая во внимание особенности регулирования инвестиционной деятельности, направленной на использование спорного земельного участка под строительство, и процедуры, касающейся предоставления (приобретения права) на использование земельного участка под соответствующие цели, УФАС сделало обоснованный вывод о том, что общества                                «Новые инвестиционные технологии» и «Невзоров От Эколь» находятся в конкурентных отношениях на рынке инвестиционно-строительных услуг (работ) в определенный период времени, а именно: при прохождении процедуры получении права аренды земельного участка для строительства.

Процедура предоставления земельных участков регулируется положениями Земельного кодекса Российской Федерации, Законом Санкт-Петербурга от 17.06.04 № 282-43 и постановлением № 1592. Только после прохождения этой процедуры, включающей в себя получение всех необходимых разрешений и согласований, рассмотрение их на совещании в комитете по строительству и совещании у Губернатора Санкт-Петербурга, издание Правительством Санкт-Петербурга постановления, у потенциального инвестора, в отношении которого принято такое постановление, возникает основание для получения земельного участка в аренду в целях проведения изыскательских работ.

С учетом изложенного апелляционная инстанция соглашается с позицией управления о том, что на стадии получения земельного участка конкуренция имеет место не на самом рынке инвестиционно-строительных услуг (работ), а на входе на этот рынок, и заключается в соперничестве за право заключения договора аренды земельного участка для выполнения изыскательских работ и последующей возможностью осуществления на нем инвестиционно-строительной деятельности.

Географические границы товарного рынка обоснованно ограничены антимонопольным органом территорией спорного земельного участка: Курортный район, г. Сестрорецк, Приморское шоссе, участок 1 (севернее пересечения с Заречной дорогой).

Таким образом, в настоящем споре выводы УФАС позволяют четко определить, в какой момент времени и на каком товарном рынке могло произойти ограничение, недопущение и устранение конкуренции посредством властных действий (бездействия) и актов правительства, комитета и учреждения, способных вытеснить ООО «Новые инвестиционные технологии» с определенного рынка. Управление представило доказательства наличия соответствующих юридических фактов, значимых для избранной им квалификации спорных правоотношений.

Поэтому вывод суда в названной части нельзя признать обоснованным.

            Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции также сослался на то, что судебными актами по делу № А56-19474/2008 (том дела 1, листы 22-32;                112-117) ООО «Новые инвестиционные технологии» отказано в удовлетворении заявления о признании недействительным постановления Правительства                    Санкт-Петербурга от 01.04.08 № 345. При этом как указал суд, законность предоставления спорного земельного участка без проведения торгов судом подтверждена как по материально-правовым, так и по формальным (процедуре предоставления) основаниям. Следовательно, по мнению суда, возбужденное управлением в отношении правительства, комитета и учреждения дело                           № К03-348/08 подлежало прекращению на основании пункта 5 части 1 статьи 48 Закона № 135-ФЗ.

В соответствии с приведенной нормой комиссия прекращает рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе, в случае наличия вступившего в законную силу судебного акта, в котором содержатся выводы о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемых комиссией действиях (бездействии).

В судебных актах по делу № А56-19474/2008 подтверждено лишь соблюдение процедуры при принятии правительством постановления № 345, однако не содержится никаких выводов относительно наличия либо отсутствия нарушения антимонопольного законодательства в действиях правительства, комитета и учреждения, рассмотренных управлением в рамках дела № К03-348/08.

Более того, УФАС в своем решении от 10.02.09 прямо указало на то, что решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области по делу № А56-19474/2008 им не переоценивалось. Приведенное подтверждается и тем, что управление в ходе антимонопольного производства не проверяло на соответствие Закону Санкт-Петербурга № 282-43 и постановлению № 1592 принятое правительством постановление № 345.

При таком положении апелляционная инстанция считает, что наличие судебных актов по делу № А56-19474/2008 не препятствовало УФАС в пределах предоставленных ему полномочий осуществить проверку действий правительства, комитета по строительству и учреждения на соответствие требованиям антимонопольного законодательства, в частности части 1 статьи 15 Закона                        № 135-ФЗ.

Установленный частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Для квалификации действий (бездействия) как предусмотренного статьей 15 Закона № 135-ФЗ нарушения антимонопольного законодательства обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями. Кроме того, правовое значение имеет и сама возможность наступления таких негативных последствий, что подлежит доказыванию антимонопольным органом (пункт 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.08 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства»).

Анализ приведенного свидетельствует о том, что в рамках выявления нарушения части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ подлежит установлению следующее: принятый органом акт (совершенное им действие, допущенное им бездействие) приводит или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции; отсутствует федеральный закон, разрешивший непосредственно данному органу принять конкретный акт (совершить действие, допустить бездействие), приводящий или могущий привести к указанным последствиям. При этом первое обстоятельство подлежит доказыванию антимонопольным органом, а второе презюмируется до тех пор, пока орган, принявший акт (совершивший действие, допустивший бездействие), не докажет обратного.

Как уже указывалось выше, 17.08.07 общество «Новые инвестиционные технологии» подало в СПб ГУ «Управление инвестиций» заявление о предоставлении земельного участка для проектирования и строительства медицинского комплекса по адресу: Курортный район, г. Сестрорецк, в районе 38 км Приморского шоссе, на въезде к санаторию «Белые ночи».

Именно поступление заявления от этого юридического лица послужило основанием для инициирования учреждением прохождения процедуры, предусмотренной постановлением № 1592, в целях получения всех необходимых документов для составления сводного заключения.

Такое заявление от общества «Невзоров от Эколь» в СПб ГУ «Управление инвестиций» поступило только 05.10.07.

            Между тем, из материалов дела видно, что до подачи соответствующего заявления в учреждение ООО «Невзоров от Эколь» письмом от 30.08.07                         № 3008/07-1 обратилось к Губернатору Санкт-Петербурга с просьбой выделить целевым назначением спорный земельный участок, который, в свою очередь, дал письменное поручение для решения этого вопроса в установленном порядке (том дела 1, лист 79).

            10.12.07 комитет по строительству провел совещание по вопросу реализации инвестиционного проекта по адресу: Курортный район, г. Сестрорецк, в районе 38 км Приморского шоссе, на въезде к санаторию «Белые ночи» (протокол № 128, том дела 1, лист 80). По результатам рассмотрения этого вопроса было принято решение о принятии к сведению информация Комитета по градостроительству и архитектуре Правительства Санкт-Петербурга (далее - КГА) и Администрации Курортного района Санкт-Петербурга о целесообразности строительства на земельном участке родильного дома. Одновременно КГА рекомендовано направить в адрес комитета по строительству и общества «Невзоров От Эколь» письма по вопросу предоставления альтернативного участка для размещения                             учебно-методологического центра.

            27.12.07  КГА направил соответствующее письмо № 1-1-56215/5 (том дела 1, лист 81).

            07.02.08 Администрация курортного района Санкт-Петербурга направила Губернатору Санкт-Петербурга письмо № 13-383/08 с просьбой предоставить спорный земельный участок именно обществу «Новые инвестиционные технологии» для проведения проектно-изыскательских работ с целью дальнейшего строительства и эксплуатации медицинского центра ввиду отсутствия родильного дома в Курортном районе (том дела 1, лист 74). Губернатор Санкт-Петербурга также дал письменное поручение для решения этого вопроса в установленном порядке.

            05.03.08 КГА на запрос СПб ГУ «Управление инвестиций» о предоставлении земельного участка обществу «Невзоров От Эколь» направил в адрес комитета по строительству и учреждения письмо № 1-1-10887/5, которым уведомил их о результатах состоявшегося 10.12.07 совещания о целесообразности размещения на земельном участке комплекса родильного дома (том дела 1, лист 77).

            В соответствии с пунктом 3.5.1.1 постановления № 1592 письменное поручение Губернатора Санкт-Петербурга о предоставлении земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта подлежит исполнению Комитетом по строительству путем подготовки в установленном порядке проекта постановления Правительства Санкт-Петербурга о предоставлении объекта недвижимости в аренду для проведения изыскательских работ.

Согласование проекта постановления Правительства Санкт-Петербурга производится на совещании, проводимом вице-губернатором Санкт-Петербурга, отвечающим за решение вопросов капитального строительства и реконструкции объектов недвижимости, дорожного строительства, архитектуры и градостроительства, земельной политики Санкт-Петербурга в целях капитального строительства в порядке, установленном постановлением Правительства                     Санкт-Петербурга от 16.12.03 № 100 «Об утверждении Регламента Правительства Санкт-Петербурга». До сведения участников совещания доводится информация Управления инвестиций о количестве потенциальных инвесторов, изъявивших желание осуществлять инвестиционную деятельность в отношении объекта недвижимости.

            В нарушение установленных приведенной нормой требований при наличии письменных поручений Губернатора Санкт-Петербурга относительно двух поданных заявлений на земельный участок комитет по строительству подготовил один, а не два самостоятельных проекта постановления Правительства Санкт-Петербурга о предоставлении объекта недвижимости в аренду для проведения изыскательских работ в отношении как ООО «Новые инвестиционные технологии», так и                      ООО «Невзоров От Эколь», которые в дальнейшем и подлежали