Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.01.2010 по делу n А05-13126/2009. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

ЧЕТЫРНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Батюшкова, д.12, г. Вологда, 160001

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

01 февраля 2010 года

г. Вологда

Дело № А05-13126/2009

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Кудина А.Г. и Осокиной Н.Н.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Перетятько А.С.,

при участии от заявителя и Муниципальное унитарного предприятия «Специализированный трест по обслуживанию населения» муниципального образования «Город Архангельск» Черноудовой И.В. по доверенностям от 25.12.2009 № 002-38/1458 и от 10.08.2009,

         рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы  мэрии города Архангельска, Муниципального унитарного предприятия «Специализированный трест по обслуживанию населения» муниципального образования «Город Архангельск» на решение Арбитражного суда Архангельской области от 20 октября 2009 года по делу № А05-13126/2009 (судья Панфилова Н.Ю.),

у с т а н о в и л:

мэрия города Архангельска  (далее – мэрия) обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области (далее – УФАС, управление, антимонопольный орган) о признании недействительными решения от 18.06.2009 № 05-03/2817 и предписания от 18.06.2009 № 05-03/2818.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены - Муниципальное унитарное предприятие «Специализированный трест по обслуживанию населения» муниципального образования «Город Архангельск» (далее – предприятие, МУП «Спецтрест»), Департамент по управлению государственным имуществом и земельными ресурсами администрации Архангельской области (далее – Департамент).

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 20 октября 2009 года по делу № А05-13126/2009 признано недействительным как не соответствующее Федеральному закону от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон № 8-ФЗ) и Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) решение УФАС от 18.06.2009 № 05-03/2817 в части признания факта нарушения частей 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции со стороны мэрии, выразившегося в определении исключительной компетенции и правомочий  предприятия согласно пунктам 2, 4.1, 4.8, 4.9 Положения о порядке эксплуатации  и содержания общественных кладбищ на территории муниципального образования «Город Архангельск».

Признано недействительным как не соответствующее Закону  № 8-ФЗ и Закону о защите конкуренции предписание УФАС от 18.06.2009                  № 05-03/2818 в части прекращения нарушения путем отмены пунктов 1 и 4 распоряжения от 24.08.2006 № 947р, а также путем  внесения  необходимых изменений  в пункты 2, 4.1, 4.8, 4.9 Положения о порядке эксплуатации  и содержания общественных кладбищ на территории муниципального образования «Город Архангельск».

Суд возложил обязанность на УФАС устранить допущенные нарушения прав и законных интересов мэрии.

В остальной части в удовлетворении заявленных требовании отказано.

Мэрия и предприятие с данным судебным актом не согласились и обратились с апелляционными жалобами, в которых просят его отменить.

В обоснование жалобы мэрия указала, что при издании распоряжений от 24.08.2006 № 947р, от 18.08.2006 № 918р, от 27.03.2006 № 361р не распоряжалась земельными участками и не передавала их МУП «Спецтрест». Указанными распоряжениями предприятию переданы кладбища для эксплуатации и содержания. Со ссылкой на пункт 1 статьи 4 Закона № 8-ФЗ считает, что кладбища являются сооружениями на земельном участке. Просит отменить решение суда в части отказа в удовлетворении заявленных требований.

Предприятие в жалобе ссылается на то, что антимонопольным органом не представлено доказательств того, что принятые мэрией правовые акты приводят или могут привести к ограничению конкуренции на товарном рынке. Помимо того считает, что орган местного самоуправления самостоятельно в пределах своих полномочий установил правила содержания мест погребения, передав их в эксплуатацию специализированной службе.

 УФАС в отзыве на апелляционную жалобу считает решение суда законным и обоснованным.

Департамент отзыв на апелляционные жалобы не представил.

УФАС и Департамент, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Заслушав объяснения представителя мэрии и предприятия, исследовав письменные доказательства, изучив доводы жалоб, апелляционная коллегия не находит оснований для их удовлетворения.

Как следует из материалов дела, на основании поручения Федеральной антимонопольной службы от 10.12.2008 управлением проведена проверка по выявлению фактов создания конкурентного преимущества хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на рынке похоронных услуг.

По итогам проверки  приказом УФАС от 24.03.2009 № 66 возбуждено дело № 18-09 по признакам нарушения мэрией статьи 15 Закона о защите конкуренции.

По результатам рассмотрения дела № 18-09 УФАС в адрес мэрии вынесены оспариваемые  решение от 18.06.2009 № 05-03/2817 и предписание  от 18.06.2009 № 05-03/2818.

Названным решением управление  установило  факт нарушения мэрией  частей 1  и 3 статьи  15 Закона  о защите конкуренции, выразившегося в издании распоряжений от 24.08.2006 № 947р,  от 18.08.2006 № 918р,  от 27.03.2006 № 361р, от 29.01.1998 № 670/22р; наделении МУП «Спецтрест» правом отвода земельных участков под захоронения в рамках уставной деятельности; определении исключительной компетенции и правомочий МУП «Спецтрест» согласно пунктам 2, 4.1, 4.8, 4.9 Положения о порядке эксплуатации и содержания общественных кладбищ на территории муниципального образования «Город Архангельск», что повлекло за собой создание преимущественных условий  для деятельности  предприятия по отношению к другим хозяйствующим субъектам, и наделении                    МУП «Спецтрест»  функциями органа местного самоуправления.

Управлением мэрии предписано в срок до 01.09.2009 прекратить нарушение частей 1  и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, а именно: отменить  распоряжения от 24.08.2006 № 947р,  от 18.08.2006 № 918р,  от 27.03.2006 № 361р, внести необходимые изменения в  Устав предприятия и в пункту 2, 4.1, 4.8, 4.9 Положения о порядке эксплуатации и содержания общественных кладбищ на территории муниципального образования «Город Архангельск» (далее - МО «Город Архангельск»).

Мэрия, не согласившись с указанными решением и предписанием УФАС, обратилась в арбитражный суд.

Суд первой инстанции обоснованно, с учетом позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, высказанной в постановлении Президиума от 23.09.2009 № 12027/07, принял оспариваемое решение.

В рамках данного дела  установлено, что выделение земельных участков под захоронение на территории МО «Город Архангельск», контроль за соблюдением порядка захоронений, установление режима работы кладбищ осуществляет  МУП «Спецтрест».

Земельные участки,  на  которых расположены общественные кладбища города Архангельска находятся в ведении Департамента по управлению государственным имуществом и земельными ресурсами администрации Архангельской области, государственная собственность на них не разграничена. Департамент с 04.09.2007 не издавал распоряжений о предоставлении кому-либо названных участков. Вместе с тем, распоряжениями заместителя  мэра г. Архангельска от 24.08.2006г. № 947р, от 18.08.2006 № 918р, от 27.03.2006 № 361р, распоряжением мэра                    г. Архангельска от 29.01.1998 № 670/22р  земельные участки, на которых расположены  городские кладбища, переданы для эксплуатации и содержания предприятию. Кроме того, передача городских кладбищ в ведение муниципального предприятия и наделение его  функциями органа местного самоуправления создает преимущественные условия  для деятельности   предприятия как хозяйствующего субъекта  по отношению к другим хозяйствующим субъектам.

Предприятие создано в соответствии с постановлением Комитета по управлению имуществом г.Архангельска от 18.05.1992 № 25 и  согласно Уставу, утвержденному первым заместителем мэра г.Архангельска 11.06.2003, а также Положению о порядке эксплуатации  и содержания общественных кладбищ на территории МО «Город Архангельск»,  утвержденному решением Архангельского городского Совета депутатов от 27.05.2003 № 174, наделено статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела.

 В соответствии с Уставом  оно является коммерческой организацией.

Согласно пункту 2 данного Устава предприятие осуществляет, в том числе, следующие виды деятельности: содержание и техническая эксплуатация кладбищ, находящихся в хозяйственном ведении; оказание гарантированного перечня услуг; агентские услуги: оформление заказа на документы, мероприятия и иные действия, связанные с похоронами: транспортировка тел умерших из лечебных учреждений, умерших на дому, из других мест в морги: отвод земельных участков для захоронения; производство, предоставление и реализация ритуальной продукции и ритуальных услуг.

Решением  Архангельского городского Совета депутатов 27.05.2003      № 174 утверждено Положение о порядке эксплуатации и содержания общественных кладбищ на территории МО «Город Архангельск».

По результатам анализа пунктов 2, 4.1, 4.8, 4.9 данного Положения на предмет соответствия Закону № 8-ФЗ  и Закону о защите конкуренции УФАС  пришло к выводу о неправомерном определении указанными нормами исключительной компетенции и правомочий предприятия в сфере ритуальных услуг, ограничивающих свободу деятельности иных организаций,  действующих на  данном рынке услуг и не наделенных статусом специализированной службы.

В силу пункта 1 статьи 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», действовавшего до 25.10.2006 (далее - Закон № 948-1) органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) совершать действия, ограничивающие самостоятельность хозяйствующих субъектов, создающие дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов, в том числе запрещается необоснованно препятствовать осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере, необоснованно предоставлять отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам льготы, ставящие их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынок того же товара.

Пунктом 3 статьи 7 указанного Закона  запрещается совмещение функций органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами данных органов.

В соответствии с частью 1 статьи 15  Закона о защите конкуренции  федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно части 3 статьи 15 данного Закона запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».

В силу пункта 7 статьи 4  Закона о защите конкуренции под конкуренцией  понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Под признаками ограничения конкуренции понимаются в том числе обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

В пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», указано, что при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение