Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.03.2010 по делу n А13-14169/2009. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

ЧЕТЫРНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Батюшкова, д.12, г. Вологда, 160001

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

31 марта 2010 года

г. Вологда

Дело № А13-14169/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 24 марта 2010 года.

Полный текст постановления изготовлен 31 марта 2010 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Осокиной Н.Н  и          Потеевой А.В.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Коробовой Ю.А.,

         при участии от ответчика Тихомировой Т.Б. по доверенности от 13.02.2009, Лукичевой В.А. по доверенности от 11.01.2010, Смирновой Н.Н.     по доверенности от 11.01.2010 № 4, от МУП «Спецавтохозяйство» -  Голованова Н.И. по доверенности от 13.01.2010,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 20 января 2010 года по делу № А13-14169/2009 (судья Мамонова А.Е.),

у с т а н о в и л:

администрация города Вологды (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (далее - УФАС по Вологодской области, управление) о признании недействительными решения от 10.08.2009 № 11-15/09 и предписания от 10.08.2009 № 11-15/09.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент городского хозяйства администрации города Вологды (далее - департамент),  закрытое акционерное общество «ЭКОПРОМ-ВОЛОГДА» (далее - ЗАО «Экопром-Вологда»), общество с ограниченной ответственностью «Титан» (далее - ООО «Титан»), муниципальное унитарное предприятие «Спецавтохозяйство» (далее - МУП «Спецавтохозяйство»), общество с ограниченной ответственностью «Союз» (далее - ООО «Союз»), унитарное жилищно-эксплуатационное предприятие «Фрязиново» (далее - МУЖЭПП «Фрязиново»).

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 20.01.2010 по делу № А13-14169/2009 признаны не соответствующими Федеральному закону от 27.06.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) и недействительными решение управления от 10.08.2009 № 11-15/09 и предписание от 10.08.2009 № 11-15/09. Суд возложил обязанность на УФАС по Вологодской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов администрации города Вологды.

Управление с данным судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить. В обоснование жалобы указывает, что изложенные в решении  выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся доказательствам. Администрация, передав в рамках концессионного соглашения  по договорам аренды ЗАО «Экопром-Вологда» имущество, в том числе для сбора и вывоза твердых бытовых отходов, создала для данного общества преимущественные условия по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на рынке по сбору и транспортированию отходов. Считает, что администрация правомерно признана нарушившей часть 1 статью 15 Закона о защите конкуренции. В ходе  рассмотрения дела судом апелляционной инстанции представители управления отказались от оспаривания решения суда в части признания недействительным предписания в части внесения изменения в постановление главы города Вологды № 4190 с изменениями от 21.09.2007 № 4288 (в том числе в пункты 3.27, 3.28, 3.34).

Администрация, департамент, ООО «Титан» в своих отзывах на апелляционную жалобу считают решение суда законным и обоснованным, просят апелляционную жалобу оставить без удовлетворения.

Заявитель, департамент, ЗАО «Экопром-Вологда», ООО «Титан»,        ООО «Союз», МУЖЭПП «Фрязиново» надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Заслушав объяснения представителей УФАС по Вологодской области, МУП «Спецавтохозяйство», исследовав письменные доказательства, изучив доводы жалобы, апелляционная коллегия не находит оснований для её удовлетворения.

Как следует из материалов дела, решением от 10.08.2009 №  11-15/09 УФАС по Вологодской области признало нарушением части 1 статьи 15 Закона о конкуренции  действия администрации по включению в концессионное соглашение от 28.05.2008 (в редакции дополнительного соглашения от 20.06.2008 № 1), условий договора по передаче ЗАО «Экопром-Вологда» движимого и недвижимого имущества для осуществления деятельности по сбору и транспортировке твердых и нетоксичных отходов, не относящихся к предмету концессионного соглашения.

На основании данного решения управление выдало администрации предписание от 10.08.2009 № 11-15/09, которым обязало администрацию совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, в частности, внести изменения в постановление главы города Вологды № 4190 с изменениями от 21.09.2007 № 4288 (в том числе в пункты 3.27, 3.28, 3.34 постановления) и в концессионное соглашение от 28.05.2008  (в том числе в пункты 11.1 и 11.2 соглашения) в отношении деятельности по сбору и вывозу твердых бытовых нетоксичных отходов.

Администрация, не согласившись с решением и предписанием управления, оспорила их в судебном порядке.

Суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленные администрацией требования.

В ходе исследования обстоятельств, изложенных в поступившей в УФАС по Вологодской области жалобе ООО «Титан» на действия ЗАО «Экопром-Сервис», выразившихся в отказе пропуска автотранспорта ООО «Титан» на полигон твердых бытовых отходов, управление установило, что муниципальным образованием «Город «Вологда» (Концедент) и                    ЗАО «Экопром-Вологда» (Концессионер) по результатам конкурса заключено концессионное соглашение от 28.05.2008 в редакции дополнительного соглашения от 20.06.2008 № 1 (далее - Соглашение), согласно пункту 1 которого Концессионер обязан за счет собственных и (или) привлеченных средств (не предусматривающих муниципальные гарантии): завершить строительство полигона твердых бытовых и нетоксичных отходов в урочище Пасынково Вологодского района, право собственности на который будет принадлежать Концеденту (муниципальному образованию), и осуществлять эксплуатацию его на срок, определенный пунктом 45 настоящего Соглашения (пункт 1.1); в целях продления срока эксплуатации полигона твердых бытовых и нетоксичных отходов в урочище Пасынково Вологодского района осуществить строительство и ввод в эксплуатацию мусоросортировочного комплекса мощностью переработки твердых бытовых и нетоксичных отходов не менее 100 тыс.тонн в год, право собственности на который будет принадлежать Концессионеру (пункт 1.2); в целях улучшения экологической обстановки на территории муниципального образования «Город Вологда» провести работы по рекультивации существующего полигона твердых бытовых отходов, расположенных по адресу: г. Вологда,  ул. Мудрова, д. 40 (пункт 1.3).

Пунктом 3 Соглашения определено, что его объектом является полигон твердых бытовых и нетоксичных отходов в урочище Пасынково Вологодского района, строительство которого должно быть завершено в сроки, установленные разделом VIII настоящего Соглашения.

Во исполнение условий соглашения заключены также договоры аренды движимого и недвижимого имущества от 27.06.2008 (т.1 л.д.135-144) и принято постановление главы города Вологды от 17.07.2008 № 3854 «О предоставлении ЗАО «Экопром-Вологда» в аренду земельного участка по ул.Мудрова» (т.2, л.19).

Статьей 15 Закона о защите конкуренции установлено, что органам местного сумоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» определено, что при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, в силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и приведенного правила доказывания действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции (соперничества хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке) имеют квалифицирующее значение и подлежат доказыванию антимонопольным органом. В связи с этим констатация тех или иных действий соответствующих органов, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания таковых нарушившими требования части 1 статьи 15 Закона.

В рамках выявления нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции следует установить, приводит ли или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции совершенное органом местного самоуправления действие; отсутствует ли федеральный закон, разрешивший непосредственно данному органу совершить такое действие, которое приводит или может привести к указанным последствиям.

При этом первое обстоятельство подлежит доказыванию антимонопольным органом, а второе презюмируется до тех пор, пока орган, принявший акт (совершивший действие, допустивший бездействие), не докажет обратного.

Под товаром в силу пункта 1 статьи 4 названного Закона понимается объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот.

Понятие «конкуренция» пунктом 7 статьи 4 этого Закона определено как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

При этом товарный рынок - это сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами                (пункт 4 статьи 4).

В силу пунктов 3, 11, 24 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов отнесена  к вопросам местного значения городского округа.  

По смыслу статьи 1 Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее - Закон № 115-ФЗ) концессионные соглашения заключаются в целях привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечения эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышения качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.

Согласно статье 3 Закона № 115-ФЗ по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (далее - объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.

Объектом концессионного соглашения является недвижимое имущество, входящее в состав объектов коммунального хозяйства, в том числе и по переработке и утилизации (захоронения) бытовых отходов (пункт 11 части 1 статьи 4 Закона № 115-ФЗ).

 Исходя из определений, содержащихся в статье 1 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», к полномочиям концессионера по спорному соглашению отнесена деятельность по сбору, размещению и обезвреживанию отходов на переданном полигоне твердых бытовых отходов.

В соответствии со статьей 13 Закона  115-ФЗ концессионное соглашение заключается путем проведения конкурса на право заключения такого соглашения.

Условия о передаче муниципального имущества в аренду победителю конкурса включено в конкурсную документацию и Соглашение. (т.2, л. 24-29).

Из системного анализа норм, содержащихся в части 9 статьи 3 и части 2 статьи 4 Закона № 115-ФЗ, следует, что  по концессионному соглашению допускается передача не только объекта соглашения, являющегося недвижимым имуществом, но и другого имущества,  предназначенного для использования по общему назначению, обеспечения единого технологического процесса и осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением.

В соответствии с приложением № 3 к Соглашению между                    МУП