Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.09.2010 по делу n А44-2202/2010. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

ЧЕТЫРНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Батюшкова, д.12, г. Вологда, 160001

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

30 сентября 2010 года

г. Вологда

Дело № А44-2202/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 28 сентября 2010 года.

Полный текст постановления изготовлен 30 сентября 2010 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Кудина А.Г., судей Мурахиной Н.В. и Осокиной Н.Н.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Коробовой Ю.А.,  

         при участии представителей администрации Котова Е.Г. по доверенности от 28.01.2010 № 384, Васильевой А.Н. по доверенности от 01.06.2010 № 1782,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области на решение Арбитражного суда Новгородской области от 28 июля 2010 года по делу № А44-2202/2010 (судья Янчикова Н.В.),

у с т а н о в и л:

администрация Старорусского муниципального района (далее – администрация) обратилась в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области (далее – УФАС, управление) о признании незаконными решения от 18.03.2010 и предписания от 18.03.2010 как не соответствующих пункту 10, 11 части 1 статьи 4 Закона Новгородской области от 03.06.2009             № 545-ОЗ «Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования в пригородном и межмуниципальном сообщении в Новгородской области» (далее – Закон              № 545-ОЗ) (с учетом уточнения заявленного требования), при участии в деле третьего лица – Комитета транспорта и связи Новгородской области (далее – комитет).

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 28 июля              2010 года заявленные требования администрации удовлетворены: оспариваемые решение и предписание УФАС признаны незаконными.

Ответчик с данным судебным актом не согласился и обратился с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции решение Арбитражного суда Новгородской области от 28 июля 2010 года отменить, по делу принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы ссылается на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела; неправильное применение норм материального права. Указывает, что к рассматриваемым отношениям не подлежат применению положения Закона № 545-ОЗ; потребность в предоставлении транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения обладает всеми признаками муниципальной нужды, в связи с чем ссылка управления в оспариваемом решении на Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ) правомерна. Считает, что поскольку Закон             № 94-ФЗ является специальным актом, регулирующим спорные отношения, а Гражданский кодекс Российской Федерации (далее – ГК РФ) – основным, подлежат применению нормы специального права.

 Администрация и комитет в своих отзывах отклонили доводы, приведенные в жалобе управления, просили суд апелляционной инстанции решение суда первой инстанции оставить без изменения, жалобу – без удовлетворения.

В судебном заседании апелляционной инстанции представители администрации поддержали доводы и требования, приведенные в отзыве.

УФАС и комитет, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, своих представителей в суд не направили, комитет ходатайствовал о рассмотрении жалобы без участия его представителей. В связи с этим дело рассмотрено в отсутствие управления и комитета в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее  – АПК РФ).

Заслушав объяснения представителей администрации, исследовав представленные доказательства, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как видно из материалов дела, 20.02.2010 администрацией (заказчиком) в соответствии с Порядком проведения открытого конкурса на осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Старорусского муниципального района, утвержденным постановлением администрации от 18.02.2010 № 129, опубликовано извещение о проведении открытого конкурса на право заключения муниципального контракта на осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Старорусского муниципального района. Также была размещена конкурсная документация, утвержден состав конкурной комиссии.

Индивидуальным предпринимателем Кулаковым А.Л. (участником размещения заказа) в УФАС 15.03.2010 подана жалоба на действия заказчика.

В связи с поступлением жалобы на основании части 4 статьи 60 Закона № 94-ФЗ управлением выставлено требование от 16.03.2010 № 1111/03 о приостановлении размещения вышеуказанного заказа до рассмотрения жалобы по существу, которое заказчиком и конкурсной комиссией исполнено, размещение заказа приостановлено, муниципальный контракт не заключен.

В ходе проверки управлением установлено, что осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Старорусского муниципального района является потребностью муниципального образования, обеспечивается за счет средств местного бюджета в виде выплаты компенсационных средств на возмещение выпадающих доходов перевозчикам пассажиров и груза. Кроме того, в соответствии с Перечнем  товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.02.2008 № 236-р (далее – Перечень), оказание данных услуг для муниципальных нужд как услуг сухопутного транспорта возможно путем проведения открытого аукциона. С учетом этого УФАС пришло к выводу о том, что вышеуказанный муниципальный заказ должен размещаться только путем проведения аукциона; ввиду того, что заказчиком размещено извещение о проведении конкурса, его действия не соответствуют требованиям части 3 и части 4 статьи 10 Закона           № 94-ФЗ.

По результатам рассмотрения жалобы и материалов проверки управлением принято решение от 18.03.2010, согласно которому жалоба предпринимателя Кулакова А.Л. на действия заказчика признана обоснованной (пункт 1 резолютивной части решения); действия заказчика признаны нарушившими часть 3 и часть 4 статьи 10 названного Закона (пункт 2); определено выдать заказчику обязательное для исполнения предписание об устранении таких нарушений законодательства Российской Федерации о размещении заказов путем аннулирования торгов (открытого конкурса)         (пункт 3); также установлено передать материалы жалобы и внеплановой проверки уполномоченному должностному лицу УФАС для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении должностного лица заказчика (пункт 4).

На основании данного решения вынесено предписание от 18.03.2010 об устранении выявленных нарушений, в силу которого  заказчику определено в  7-дневный срок со дня получения настоящего предписания устранить нарушения законодательства Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд путем аннулирования торгов в форме открытого конкурса на право заключить спорный муниципальный контракт (пункт 1 резолютивной части предписания); в 3-дневный срок со дня исполнения          пункта 1 настоящего предписания проинформировать конкурсную комиссию об аннулировании данных торгов (открытого конкурса) (пункт 2); в 3-дневный срок со дня исполнения пункта 1 настоящего предписания разместить информацию об аннулировании торгов путем проведения вышеуказанного открытого конкурса на официальном сайте в сети Интернет и в официальном печатном издании администрации, а также на официальном сайте Новгородской области в сети Интернет (пункт 3); в 3-дневный срок со дня исполнения пункта 1 настоящего предписания проинформировать участников размещения заказа, подавших заявки на участие в торгах путем проведения вышеуказанного открытого конкурса, об аннулировании торгов (открытого конкурса) и возвратить таким участникам поданные ими заявки, при этом уведомив их о прекращении действия данных заявок (пункт 4); в                            7-дневный срок со дня исполнения пунктов 1, 2, 3 и 4 настоящего предписания представить в управление документальные доказательства его исполнения (пункт 5).

Названные решение и предписание УФАС от 18.03.2010 оспорены заказчиком в судебном порядке.

Принимая решение об удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что проведение администрацией конкурса на право заключения муниципального контракта правомерно, не нарушает прав и законных интересов участников размещения заказа, в связи с чем признал оспариваемые решение и предписание управления недействительными.

С такой позицией суда первой инстанции апелляционная коллегия согласна с учетом следующего.

Из части 1 статьи 198 АПК РФ следует, что для признания ненормативного правового акта государственного органа недействительным необходимо наличие двух факторов: несоответствия оспариваемого акта действующему законодательству и нарушения в результате его принятия прав и законных интересов заявителя.

На основании части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 названного Кодекса обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами оспариваемых актов, решений, возлагается на соответствующие органы.

В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения муниципального района отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района.

В части 1 статьи 1 Закона Новгородской области от 26.12.2008 № 459-03 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских поселений области отдельными государственными полномочиями по компенсации выпадающих доходов организациям и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспорт общего пользования в городском и пригородном сообщении, и о наделении органов местного самоуправления муниципальных районов области отдельными государственными полномочиями по расчету и предоставлению бюджетам городских поселений субвенций на компенсацию выпадающих доходов организациям и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования в городском сообщении за счет средств областного бюджета» (далее – Закон № 459-ОЗ) определено наделить органы местного самоуправления муниципальных районов отдельными государственными полномочиями по компенсации выпадающих доходов организациям и индивидуальным предпринимателям (далее – перевозчики), осуществляющим регулярные перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования в пригородном (в границах поселений и между поселениями в границах муниципального района) сообщении.

В силу пункта 1 части 1 статьи 2 названного Закона органы местного самоуправления муниципальных районов при осуществлении отдельных государственных полномочий имеют право выбирать формы и методы реализации отдельных государственных полномочий и осуществлять эти полномочия самостоятельно в целях и рамках, которые определены областным законодательством.

На основании части 2 статьи 3 Закона № 94-ФЗ под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

В рассматриваемой ситуации из пункта 1.3 Порядка проведения открытого конкурса на осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Старорусского муниципального района, утвержденного постановлением администрации от 18.02.2010 № 129, следует, что конкурс проводится в целях удовлетворения потребностей населения  в осуществлении регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования  в пригородном сообщении на территории Старорусского муниципального района, повышения культуры и качества обслуживания пассажиров, обеспечения безопасности оказания услуг по регулярной перевозке пассажиров и багажа, а также создания условий для добросовестной конкуренции среди организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих пассажирские перевозки.

Пунктом 3.1.3 проекта договора, являющегося приложением № 4 конкурсной документации, на заказчика возложена обязанность по осуществлению мер финансовой поддержки деятельности пассажирского транспорта в виде компенсации выпадающих доходов от перевозок пассажиров автомобильным транспортом общего пользования в пригородном сообщении. Иные финансовые отношения между заказчиком и перевозчиком проектом договора не определены. Пунктом 3.2.3 данного проекта договора на исполнителя возложена обязанность соблюдать установленные законодательством Российской Федерации требования по обеспечению  безопасности перевозки пассажиров, качества культуры обслуживания пассажиров (организация и контроль технологии перевозочного процесса, предрейсовый и послерейсовый медицинский осмотр водителей и т.п.).

В соответствии с объяснениями представителя администрации, изложенными в протоколе судебного заседания суда первой инстанции от             14-21.07.2010, главной целью заключения муниципального контракта является создание условий для безопасного и бесперебойного транспортного обслуживания граждан в пригородном сообщении на территории Старорусского муниципального района. Услуги по перевозке пассажиров и багажа оплачиваются  за счет средств самих граждан, а не за счет средств муниципального бюджета. В соответствии с Законом № 459-ОЗ определено за счет средств