Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.06.2011 по делу n А05-829/2011. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

ЧЕТЫРНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Батюшкова, д.12, г. Вологда, 160001

http://14aas.arbitr.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

22 июня 2011 года

г. Вологда

Дело № А05-829/2011

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Осокиной Н.Н., судей Мурахиной Н.В. и Чельцовой Н.С.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Вальковой Н.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 25 марта 2011 года по делу № А05-829/2011 (судья Дмитревская А.А.),

у с т а н о в и л:

администрация Мирного (далее – администрация, уполномоченный орган) обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области (далее -  Управление, УФАС) о признании незаконными решения и предписания от 18.01.2011 по делу № 2мз-11в.

К участию в деле в качестве третьих лиц привлечены общество с ограниченной ответственностью «Продторг» (далее – ООО «Продторг»), муниципальные образовательные учреждения средние общеобразовательные школы № 1, 3, 4, 12, муниципальные дошкольные образовательные учреждения детские сады № 1, 3, 4, 6, 7, 8, муниципальные дошкольные образовательные учреждения центры развития ребенка - детские сады № 2, 5, муниципальное учреждение здравоохранения «Центральная городская больница» (далее –  МУЗ «ЦРБ») и муниципальное учреждение здравоохранения детский санаторий «Лесная поляна» (далее – МУЗ ДС «Лесная поляна»).

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 25 марта                2011 года заявленные требования удовлетворены.

Управление с решением суда не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции, в удовлетворении заявления администрации отказать. В обоснование своей позиции указывает, что комиссия Управления по контролю в сфере размещения заказов в рамках своих полномочий может выносить только решения, при этом Методические рекомендации по проведению плановых и внеплановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд Федеральной антимонопольной службой и ее территориальными органами, направленные письмом ФАС России от 25.05.2007 № АЦ/8325 (далее – Методические рекомендации), не зарегистрированы в Минюсте России, в связи с чем не обязательны для применения. Полагает, что имело право провести проверку деятельности заказчика на основании жалобы лица, не являющегося участником размещения заказа. Указывает также, что не определяло за заказчика его потребности, а только предписало указать качественные характеристики продукции, описания которых не было в аукционной документации.

От администрации и третьих лиц отзывы на апелляционную жалобу не поступили.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Исследовав представленные доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Из материалов дела следует, что 29.12.2010 администрацией на сайте etp.zakazrf.ru электронной торговой площадки государственного унитарного предприятия «Агентство по государственному заказу Республики Татарстан» опубликованы извещения № ТАТ11011400076, ТАТ11011400075, ТАТ11011400077 о проведении открытого аукциона в электронной форме                 № А-41 на поставку мясной продукции на 2011 год для заказчиков - муниципальных образовательных учреждений средних общеобразовательных школ № 1, 3, 4, 12, муниципальных дошкольных образовательных учреждений детских садов № 1, 3, 4, 6, 7, 8, муниципальных дошкольных образовательных учреждений центров развития ребенка - детских садов № 2, 5, МУЗ «ЦРБ» и МУЗ ДС «Лесная поляна».

В соответствии с протоколом рассмотрения заявок на участие в аукционе от 11.01.2011 № А-41 комиссия уполномоченного органа (администрации) признала аукцион несостоявшимся, поскольку на участие в нем не было подано ни одной заявки.

ООО «Продторг», посчитав, что установленные в документации об аукционе требования ограничивают круг участников размещения заказа, обратилось в УФАС с жалобой от 05.01.2011 № 39 на действия уполномоченного органа.

Письмом от 12.01.2011 № 04-05/47 жалоба ООО «Продторг» возвращена Управлением на основании части 1 статьи 59 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 94-ФЗ) в связи с тем, что данная организация не является участником размещения заказа. В этом же письме указано, что в связи с полученной информацией на основании части 6 статьи 17 Закона № 94-ФЗ Управлением будут проведены внеплановые проверки действий уполномоченного органа.

В связи с этим руководителем УФАС издан приказ от 12.01.2011 № 03 об осуществлении внеплановой камеральной проверки действий уполномоченного органа при проведении открытого аукциона в электронной форме на поставку мясной продукции для школьных учреждений и учреждений здравоохранения муниципального образования «Мирный» на              2011 год (извещение № ТАТ11011400076) на основании части 6 статьи 17 Закона № 94-ФЗ.

В ходе проверки Управление пришло к выводу, что заказчик, не установил в документации об открытом аукционе в электронной форме требования, связанные с определением соответствия поставляемого товара потребностям заказчика.

В связи с этим решением Управления от 18.01.2011 № 04-04/251 администрация признана нарушившей требования пункта 1 части 4 статьи 41.6 Закона № 94-ФЗ. В этом же решении УФАС указало на необходимость выдачи предписания об устранении нарушений Закона № 94-ФЗ, а также передачи материалов дела должностному лицу Управления для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении.

Уполномоченному органу, аукционной комиссии, заказчикам и оператору электронной торговой площадки  выдано предписание от 18.01.2011 № 04-04/252, согласно которому указанные лица обязаны в срок до 28.01.2011 аннулировать открытый аукцион в электронной форме на поставку мясной продукции для школьных учреждений и учреждений здравоохранения муниципального образования «Мирный» на 2011 год путем отмены всех документов, составленных в ходе размещения заказа.

Не согласившись с указанными решением и предписанием, администрация обратилась в арбитражный суд с требованием о признании их незаконными и отмене.

Апелляционная коллегия считает, что суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленные требования по следующим основаниям.

В силу части 1 статьи 57 Закона № 94-ФЗ любой участник размещения заказа имеет право обжаловать в судебном порядке, а также в порядке, предусмотренном главой 8 Закона, действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника размещения заказа.

Участниками размещения заказов являются лица, претендующие на заключение государственного или муниципального контракта. Участником размещения заказа может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель (часть 1 статьи 8 Закона).

В силу статьи 32 Закона № 94-ФЗ в целях настоящего Федерального закона под аукционом на право заключить государственный или муниципальный контракт понимаются торги, победителем которых признается лицо, предложившее наиболее низкую цену государственного или муниципального контракта, за исключением случаев, установленных частями 6.1 и 6.2 статьи 37 настоящего Федерального закона.

Согласно статье 35 Закона № 94-ФЗ для участия в аукционе участник размещения заказа подает заявку на участие в аукционе в срок и по форме, которые установлены документацией об аукционе.

В силу части 1 статьи 41.1 данного Закона открытым аукционом в электронной форме на право заключить контракт является открытый аукцион, проведение которого обеспечивается оператором электронной площадки на сайте в сети Интернет в порядке, установленном настоящей главой.

Согласно части 1 статьи 17 указанного Закона контроль за соблюдением заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссией законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов осуществляется путем плановых и внеплановых проверок.

В силу части 5 статьи 17 Закона № 94-ФЗ внеплановая проверка осуществляется в случае обращения участника размещения заказа с жалобой на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа или специализированной организации либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, поступления информации о нарушении законодательства Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов, а также в целях контроля за исполнением предписаний, выданных в соответствии с частью 9 статьи 17 настоящего Закона.

По смыслу приведенных нормативных положений лицо становится участником размещения заказов с того момента, когда оно в установленном порядке открыто изъявило желание заключить государственный или муниципальный контракт. В зависимости от способа размещения заказа это может быть подача заявки на участие в конкурсе или аукционе, котировочной заявки.

Сами по себе ознакомление претендента с документацией в электронном виде (без извещения в той или иной форме заказчика либо уполномоченного органа о своих намерениях, притязаниях) и его обращение в контролирующий орган или суд (сразу, без открытого выражения воли перед этими лицами) не могут рассматриваться как необходимые и достаточные условия для признания жалобы, поданной надлежащим субъектом (часть 1 статьи 57 Закона № 94-ФЗ).

Государственный контроль осуществляется в целях восстановления публичного порядка и нарушенных гражданских прав. Вместе с тем ничем не ограниченный контроль может мешать реализации общественных отношений, охраняемых законом. Поэтому ограниченный круг субъектов обжалования (по определенному юридическому интересу в исходе дела) призван исключить необоснованные жалобы, способные внести неоправданную дезорганизацию в правоотношения, породить те или иные злоупотребления в сфере размещения заказов. При этом оценку подобным негативным актам целесообразно проводить как до, так и после размещения заказов и с учетом перспективы серьезных социальных последствий дестабилизации сложившихся прав и обязанностей значительного круга лиц. В связи с этим статус подателя жалобы, его соответствие определенным требованиям закона и четкий юридический интерес добросовестного участника хозяйственного оборота имеют принципиальное значение при решении вопросов о наличии правовых и фактических оснований для соответствующего обжалования и о законности его последствий.

Таким образом, Управление вправе было рассмотреть жалобу                       ООО «Продторг» только в том случае, если бы данная организация соответствовала вышеуказанным требованиям, определенным законодательством.

Судом первой инстанции установлено и не оспаривается лицами, участвующими в деле, что ООО «Продторг» не является участником размещения заказа. В связи с этим оснований для признания данной организации лицом, заинтересованным в подаче жалобы в Управление, не имеется.

Следовательно, антимонопольный орган превысил свои полномочия при вынесении на основании жалобы данного общества оспариваемых по настоящему делу решения и предписания.

Кроме того, из приказа Управления от 12.01.2011 № 03 следует, что основанием для проведения камеральной проверки администрации является часть 6 статьи 17 Закона № 94-ФЗ, в силу которой в случае поступления информации о неисполнении указанными в части 1 настоящей статьи лицами вынесенных в соответствии с частью 9 данной статьи предписаний, а также в случае поступления информации о совершении указанными лицами действия (бездействия), содержащего признаки административного правонарушения, уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять также внеплановые проверки при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд субъекта Российской Федерации или муниципальных нужд, нужд бюджетного учреждения субъекта Российской Федерации или нужд муниципального бюджетного учреждения.

Вместе с тем решение о признании уполномоченного органа нарушившим требования Закона № 94-ФЗ и предписание об устранении выявленных нарушений могли быть вынесены Управлением только в рамках реализации полномочий, предусмотренных частью 5 статьи 17 указанного Закона.

Названной нормой предусмотрено, что внеплановая проверка осуществляется в случае обращения участника размещения заказа с жалобой на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации или оператора электронной площадки либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, поступления информации о нарушении законодательства Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов, а также в целях контроля за исполнением предписаний, выданных в соответствии с частью 9 настоящей статьи. При этом рассмотрение такой жалобы осуществляется в порядке, установленном главой 8 настоящего Закона. В случае, если внеплановая проверка осуществляется на основании жалобы участника размещения заказа, по результатам проведения указанной проверки и рассмотрения указанной жалобы принимается единое решение.

Следовательно, рассмотрение жалобы и проведение внеплановой проверки на основании жалобы участника размещения заказа в силу части 5 статьи 17 Закона № 94-ФЗ лежит в плоскости функций Управления как контролирующего органа. Результатом такой деятельности является