Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.08.2011 по делу n А66-343/2011. Отменить решение полностью и принять новый с/а

ЧЕТЫРНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Батюшкова, д.12, г. Вологда, 160001

http://14aas.arbitr.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

03 августа 2011 года

г. Вологда

Дело № А66-343/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 27 июля 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 03 августа 2011 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Потеевой А.В. и Чельцовой Н.С.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Мазалецкой О.О.,

при участии от заявителя Фединой В.Л. по доверенности от 28.02.2011    № 18/07-11-д, от ответчика Федотова С.С. по доверенности от 11.01.2011 № 1,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Территориального управления федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Тверской области и Федерального государственного учреждения «Управление автомобильной магистрали Москва-Санкт-Петербург Федерального дорожного агентства» на решение Арбитражного суда Тверской области от 12 мая 2011 года по делу № А66-343/2011 (судья Рощина С.Е.),

у с т а н о в и л:

федеральное государственное учреждение «Управление автомобильной магистрали Москва-Санкт-Петербург Федерального дорожного агентства» (далее – заявитель, учреждение, ФГУ Упрдор России) обратилось в Арбитражный суд Тверской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), о признании недействительными предписания Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Тверской области (далее – управление, Росфиннадзор) по устранению выявленных нарушений от 25.11.2010 № 98 в части 267 976 415 руб. (балансовая стоимость техники) и 1 560 221 руб. налога на имущество,  по зданию 4 583 907 руб. (арендная плата) и  32 241 руб. налога на имущество, а также представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 25.11.2010 № 250 в части 131 832 руб. нецелевого использования денежных средств и 49 862 501 руб. нарушения исполнения государственного контракта.

Решением Арбитражного суда Тверской области от 12.05.2011 по делу № А66-343/2011 признано недействительным предписание управления от 25.11.2010 № 98 в части 267 976 415 руб. (балансовая стоимость техники) и 1 560 221 руб. налога на имущество (по технике), а представление от 25.11.2010 № 250  - в части 131 832 руб. нецелевого использования денежных средств и   49 862 501 руб. нарушения исполнения государственного контракта. В остальной части в удовлетворении требований отказано.

Управление с решением суда в части удовлетворения требования              ФГУ Упрдор России не согласилось и обратилось с жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить и принять по делу новый судебный акт. Считает, что решение суда в указанной части не соответствует фактическим обстоятельствам дела и принято с нарушением норм материального права. Полагает, что принцип эффективного использования государственного имущества, закрепленного за бюджетным учреждением, означает его использование в соответствии с предметами, целями и результатами деятельности бюджетного учреждения. Вместе с тем 128 единиц специальной дорожной техники должным образом не используется. Кроме того, учреждение уплачивает также и налог на имущество с этой техники, которая фактически используется сторонними организациями. Считает нецелевым использованием бюджетных средств и осуществление выплат из кассы на цели, не соответствующие тем, что были установлены при их получении (независимо от последующего восстановления в течение финансового года), так как каждая расчетно-платежная операция, совершенная с нарушением, является отдельным фактом нецелевого использования бюджетных средств. Счиает правильным свой вывод о нарушении заявителем части 5 статьи 9 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ, Закон о размещении заказов),  поскольку при исполнении государственного контракта без соответствующего согласования с заказчиком были изменены объемы работ, изменения в контракт не внесены. Помимо того, превышение установленной периодичности выполнения отдельных видов работ учреждением не обосновано.

Учреждение также обратилось в суд апелляционной инстанции с жалобой, в которой просит решение суда отменить в части отказа в признании недействительным предписания Росфиннадзора от 25.11.2010 № 98 по эпизоду неэффективного использования 4 583 907 руб. (аренда помещения, расположенного по адресу: г. Тверь, ул. Желябова, д.21) и 32 241 руб. налога на имущество (административное здание, расположенное по адресу: г. Тверь,          проспект Чайковского, д.62а). Считает выводы суда по указанному эпизоду не основанными на доказательствах.

Заслушав объяснения представителей ФГУ Упрдор России и Росфиннадзора, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, суд апелляционной инстанции считает, что апелляционная жалоба заявителя подлежит удовлетворению, а решение суда – частичной отмене в связи с несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела.

Как следует из материалов дела, по результатам  проверки деятельности ФГУ Упрдор России по вопросам целевого использования средств федерального бюджета за 2009 год Росфиннадзором составлен  акт проверки от 29.10.2010 (том 1, листы 35-73), а также с  учетом возражений учреждения           от 11.11.2010 № 18/05-3211 (том 1, листы 74-90) оформлено заключение от 09.12.2010 (том 1, листы  91-96).

В адрес учреждения вынесены предписание от 25.11.2010 № 98 (том 1, листы 97-99) и представление от 25.11.2010 № 250, где отражены выявленные в ходе проверки нарушения.

Не согласившись с  представлением и предписанием в указанной выше части, ФГУ Упрдор  России оспорило их в судебном порядке.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее -  БК РФ) определен один из принципов бюджетной системы Российской Федерации - принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств. Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

В соответствии со статьей 162 БК РФ получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Согласно пункту 1 статьи 268 названного Кодекса Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета Российской Федерации.

В силу пункта 2 статьи 284 БК РФ руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном названным Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 Кодекса, выносят руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств.

Подпунктом 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 № 278, установлено, что в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

Министерством финансов Российской Федерации соответствующим приказом от 04.09.2007 № 75н утвержден Административный регламент исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности (далее – Административный регламент).

Исходя  из пункта 4 Административного регламента целью проверки является определение правомерности, в том числе целевого характера, эффективности и экономности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности.

 В соответствии с пунктами 122 и 123 названного Регламента по результатам ревизии (проверки) руководитель Росфиннадзора (территориального органа) выносит обязательные к рассмотрению  предписание  по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации  (далее - предписание) и представление о ненадлежащем исполнении бюджета (далее - представление).

В ходе проверки управление выявило случаи нецелевого использования средств федерального бюджета или государственных внебюджетных фондов в сумме 131 832 руб., которые выразились в выдаче средств из кассы не на те цели, на которые они были получены в банке, а также установлены иные нарушения относительно 49 862 501 руб. в связи с тем, что подрядными организациями ФГУ Упрдор России (УГП ДРСУ-30 и ФГУ ДЭП № 73) в одностороннем порядке изменены условия государственных контрактов после их заключения в части увеличения объемов выполненных работ по содержанию автомобильных дорог на сумму 41 463 262 руб. и уменьшения объемов работ на сумму 8 399 239 руб. без изменения цены контракта.

На указанные факты ненадлежащего исполнения бюджетного процесса Росфиннадзор указал в предписании от 25.11.2010 № 250.

Статья 38 БК РФ устанавливает в основе использования денежных средств принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Согласно пункту 2 статьи 72 Кодекса государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, кроме случаев, установленных пунктом 3 настоящей статьи.

В силу статьи 162 Кодекса к бюджетным полномочиям получателя бюджетных средств отнесено обеспечение результативности, целевого характера использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

В соответствии со статьей 289 БК РФ направление и использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, является нецелевым использованием бюджетных средств.

Каждая из статей расходов, являющихся структурным подразделением сметы, имеет предметно-целевое назначение, определяемое экономической классификацией расходов бюджетов. Статьи расходов имеют строго обязательный характер и произвольному изменению не подлежат. Данное правило вытекает из требований сметно-бюджетной дисциплины, определяемой бюджетным законодательством.

Следовательно, организация, финансируемая из федерального бюджета, обязана использовать поступающие ей бюджетные средства в точном соответствии с размером и целевым назначением средств (в размере кодов (статей) экономической классификации), определенных соответствующими сметами расходов и реестрами на перечисление средств.

В рассматриваемом случае расходование средств производилось в рамках установленной сметы.

Порядок уточнения расходов бюджета по кассовым операциям с наличными средствами законодательно не определен.

Вместе с тем, Инструкцией по бюджетному учету, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 30.12.2008 № 148н допускается внесение исправлений в регистры бюджетного учета.

До проверки денежные средства были восстановлены  учреждением на соответствующие коды бюджетной классификации и при этом им соблюдены сроки, установленные Правилами обеспечения наличными деньгами получателей средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утвержденными приказом Министерства финансов Российской Федерации от 03.09.2008  № 89н  (в течение 3 дней).

В связи с изложенным суд первой инстанции обоснованно установил, что отсутствует нецелевое использование бюджетных средств в сумме  131 832 руб.

Из пояснений представителя ФГУ Упрдор России в судебном заседании  следует и не оспаривается Росфиннадзором, что на момент проверки  учреждением подобные факты в 2010 году уже не допускались.

Росфиннадзор в апелляционной жалобе в обоснование своей позиции ссылается на постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.05.2005 № 16246/04, постановление Верховного Суда Российской Федерации от 29.08.2005 № 92-АД05-2.

Действительно, в указанных актах сделан вывод о том, что лицо может быть привлечено за единичный факт неправомерного расходования бюджетных средств, то есть за каждое правонарушение в отдельности.

Вместе с тем правомерность восстановления в установленный срок денежных средств на соответствующие