Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.08.2011 по делу n А66-343/2011. Отменить решение полностью и принять новый с/а

бюджетные коды бюджетной классификации судами не оценивалась.

Обстоятельства правонарушения, установленные по названным делам, отличаются от рассматриваемых по настоящему делу.

Суд первой инстанции также правомерно не согласился в позицией Росфиннадзора по эпизоду вменения учреждению как иных нарушений одностороннего  изменения подрядными организациями (УГП ДРСУ-30 и ФГУ ДЭП № 73) условий государственных контрактов в части увеличения объемов выполненных работ по содержанию автомобильных дорог на сумму                           41 463 262 руб. и уменьшения объемов работ на сумме 8 399 239 руб. без изменения цены контракта.

  Из части 6 статьи 9 Закона о размещении заказов следует, что допускается возможность изменения контракта на выполнение работ в случаях, если это предусмотрено конкурсной документацией, по согласованию заказчика с подрядчиком в ходе исполнения контракта на выполнение некоторых видов работ не более чем на десять процентов предусмотренного контрактом объема работ при изменении потребности в таких работах, на выполнение которых заключен контракт, или при выявлении потребности в дополнительном объеме работ, не предусмотренных контрактом, но связанных с работами, предусмотренными контрактом.

  Аналогичные правила о возможности изменения условий контракта в ходе его исполнения предусмотрены частью 10 статьи 65 Закона № 94-ФЗ, в силу которой до 1 января 2010 года в случае, если это предусмотрено конкурсной документацией или документацией об аукционе, заказчик по согласованию с поставщиком (исполнителем, подрядчиком) в ходе исполнения контракта на выполнение работ вправе изменить не более чем на десять процентов предусмотренный контрактом объем работ при изменении потребности в работах, на выполнение которых заключен контракт, или при выявлении потребности в дополнительном объеме работ, не предусмотренных контрактом, но связанных с работами, предусмотренными контрактом.

         Предметом государственного контракта от 01.01.2009 № 009-2009 является осуществление полного комплекса работ по содержанию федеральной автомобильной дороги М-10. Подрядчик должен обеспечить содержание дороги на допустимом уровне не ниже 3 баллов.

         Периодичность проведения работ определяется приложением № 7, состав работ по нормативному содержанию определяется подрядчиком. Приемка работ проводится путем оценки уровня содержания участков дороги и в соответствии с техническим заданием.

         Основным документом директивного характера при подготовке технического задания, входящего в состав контракта и являющегося его неотъемлемой частью, и при определении фактического уровня содержания автомобильных дорог является ОДМ 218.0.000-2003 «Руководство по оценке уровня содержания автомобильных дорог».

Критерием выполнения государственного контракта признается обеспечение необходимого уровня содержания, устанавливаемого заказчиком в результате его проверок специализированной организацией, наделенной соответствующими полномочиями на выполнение таких работ.

 Следовательно, обеспечение необходимого уровня содержания автомобильной дороги подрядчиком является основанием для финансирования работ заказчиком в полном объеме.

Из пояснений представителя ФГУ Упрдор России, данных как суду первой, так и суду апелляционной инстанции, следует, что приемка работ по нормативу отличается от приемки работ по факту, поскольку в «норматив» включается то, что нельзя предусмотреть заранее, а именно погодные условия конкретного периода (времени года). В связи с этим по одним видам работ может иметь место перерасход денежных средств, а по другим – экономия. Способы содержания дороги в требуемом состоянии определяет подрядная организация, она может осуществить допустимое содержание дороги за счет увеличения расходов на определенные работы (снегоочистка, обработка противогололедными средствами, покос травы, уборка и т.д.).

В ходе исполнения контракта заявителем проводился контроль за организацией и качеством выполнения работ, в подтверждение чего  представлен отчет о мониторинге организации и качества выполнения работ по весенне-летне-осеннему содержанию дороги от 08.05.2009 и отчет от 22.09.2009 о подготовке к зимнему периоду.

Контракт выполнен в пределах средств, отпущенных на его исполнение, в результате его выполнения достигнут допустимый уровень содержания дороги. Перерасхода бюджетных средств не выявлено. Оплата работ произведена правомерно и в соответствии с условиями контракта.

Данные обстоятельства Росфиннадзором не оспариваются.

Само по себе внесение  изменений в условия государственного контракта не свидетельствует о нарушении бюджетного законодательства. Иных доказательств нарушения бюджетного законодательства материалы дела не содержат.

В связи с этим вывод управления о нарушении бюджетного законодательства (49 862 501 руб.) является неправомерным.

Из выданного ФГУ Упрдор России предписания от 25.11.2010 № 98 следует, что управление ему вменило  неэффективное использование средств федерального бюджета, выразившееся в том, что учреждение не использовало в своей деятельности принадлежащие ему 128 единиц дорожной техники и  при наличии согласования с вышестоящей организацией не приняло меры по передаче ее в хозяйственное ведение ГУП ДРСУ № 30, ФГУ ДЭП № 70, 73, 74, 75, 76, 77, 78. Сумма нарушения определена в 267 976 415 руб., и, кроме того, уплачен налог на имущество 1 560 221 руб.

Обязанность доказывания неэффективного использования бюджетных средств в силу части 5 статьи 200 АПК РФ возложена на Росфиннадзор  как на административный орган.

Из материалов дела следует, что дорожная техника приобретена за счет средств федерального бюджета по конкурсу для проведения работ по содержанию автодорог общего пользования федерального значения, находящихся в управлении ФГУ УпрДор России и числится на балансе учреждения.

В материалы дела заявителем представлены доказательства принятия исчерпывающих мер по передаче дорожной техники в хозяйственное ведение ФГУ ДЭП начиная с 2008 года.

Письменные обращения по вопросу согласования передачи этого имущества учреждением были направлены и в Территориальное управление Росимущества по Тверской области, и в Федеральное агентство по управлению имуществом в 2009, 2010 и 2011 годах.

ФГУ Упрдор России не уполномочено на самостоятельное списание имущества  и передачу его в хозяйственное ведение унитарных предприятий.

Предметом деятельности ФГУ Упрдор России является организация выполнения работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту и содержанию  автомобильных дорог общего пользования федерального значения и искусственных сооружений на них (пункт 3.2 устава).

Спорная дорожная техника передана в пользование указанным выше       ФГУ ДЭП, выполняющим работы по содержанию дорог общего пользования федерального значения, на основании договоров хранения.

Передача техники ФГУ ДЭП не может быть признана неэффективным использованием средств, поскольку, как подтверждено заявителем и не опровергнуто административным органом, учреждение не имеет собственной ремонтной базы, необходимых специалистов, а также возможности для размещения данной техники.

Помимо того, передав технику, ФГУ УпрДор России не несёт дополнительных затрат, в том числе и на оплату труда персонала, по приобретению ГСМ, запчастей иных расходных материалов.

Исходя из положений устава ФГУ Упрдор России и перечня источников формирования доходов от приносящей доход деятельности, определенного разрешением от 25.05.2009 № 108/43-л, выданным Федеральным дорожным агентством, заявитель не имеет возможности  использовать данную дорожную технику в рамках приносящей доход деятельности, в том числе и взимать арендную плату за использование техники сторонними организациями.

Предписанием Росфиннадзора учреждению вменятся в качестве неэффективного использования средств федерального бюджета также  уплата 1 560 221 руб. налога имущество.

В силу пункта 1 статьи 373 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) налогоплательщиками налога на имущество признаются организации, имеющие имущество, признаваемое объектом налогообложения в соответствии со статьей 374 настоящего Кодекса.

Объектами налогообложения для российских организаций признается движимое и недвижимое имущество (в том числе имущество, переданное во временное владение, в пользование, распоряжение, доверительное управление, внесенное в совместную деятельность или полученное по концессионному соглашению), учитываемое на балансе в качестве объектов основных средств в порядке, установленном для ведения бухгалтерского учета, если иное не предусмотрено статьями 378 и 378.1 настоящего Кодекса (пункт 1 статьи 374 НК РФ).

Поскольку 128 единиц дорожной техники, являющейся объектом налогообложения, находятся на балансе ФГУ Упрдор России, то оно обязано уплачивать налог на имущество, что фактически им и было сделано.

Выводы Росфиннадзора в данном случае не основаны на требованиях законодательства.

В связи с изложенным суд первой инстанции правомерно удовлетворил требования заявителя о признании недействительным предписания Росфиннадзора от 25.11.2010 № 98 в указанной части.

В ходе проверки управление установило, что ФГУ Упрдор России допустило неэффективное использование средств федерального бюджета, выразившееся в аренде в 2009 году для размещения сотрудников помещений, расположенных по адресу: г. Тверь, ул. Желябова, д.21, площадью 685, 6 кв.м при наличии в оперативном управлении административного здания, расположенного по адресу: г. Тверь, проспект Чайковского, д.62а.

Помимо того, нарушение выразилось, по мнению управления, и в уплате налога на имущество в размере 32 242 руб. (на административное здание, расположенное по адресу: г. Тверь, проспект Чайковского, 62а).

Согласно свидетельству о государственной регистрации права от 21.09.2007 серии 69АБ № 078923 в период с 01.01.2009 по 31.12.2009 у заявителя на праве оперативного управления имелось нежилое помещение общей площадью 632, 8 кв.м, расположенное по адресу: г. Тверь, проспект Чайковского, 62а.

Часть указанного нежилого помещения площадью 495, 1 кв.м  по договору безвозмездного пользования от 19.06.2008 № 6722 ФГУ Упрдор России передана Следственному управлению Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Тверской области (далее – Следственный комитет).

Из дополнительного соглашения от 06.07.2009 № 2 следует, что с июля 2009 года  Следственному комитету передано в безвозмездное пользование  533, 6 кв.м.

Вместе с тем  согласно государственному контракту от 03.09.2007 № 2 для размещения своих сотрудников учреждение арендует у государственного учреждения «Дирекция территориального дорожного фонда Тверской области» 3 и 4-й этажи общей площадью 686, 6 кв.м нежилого здания, расположенного по адресу: г. Тверь, ул. Желябова, д.21.

Управление установило, что фактическое увеличение используемой площади заявителя при заключении договора аренды при условии использования кабинетов нежилого помещения, находящегося у него в оперативном управлении, до июля 2009 года составило 190,5 кв.м (685,6 - 495,1), а с июля 2009 года – 152 кв.м (685,6 - 533,6), тогда как расходы по оплате аренды в 2009 году производились в отношении 685,6 кв.м и составили 6 110 094 руб.

В связи с этим Росфиннадзор пришел к выводу, что в нарушение статьей 34 и 162 БК РФ  заявителем допущено неэффективное использование средств федерального бюджета на оплату аренды в сумме 4 583 907 руб. (( 6 100 094, 6 / 12 х 6 х 495, 1) + ( 6 100 094, 6 / 12 х 6 х 533, 6)) при наличии у него помещений на  балансе.

Суд первой инстанции согласился с позицией Росфиннадзора.

Апелляционная коллегия считает выводы суда ошибочными в связи со следующим.

В пункте 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъяснено, что, оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Апелляционная коллегия считает, что управлением в нарушение статей 65 и 200 АПК РФ в рассматриваемой ситуации не представлено доказательств неэффективного использования бюджетных  средств.

Из материалов дела следует и не оспаривается управлением, что анализ и сопоставление характеристик помещений не проведен, численность сотрудников, наличие специального оборудования и возможность его размещения не исследовались.

Выводы Росфиннадзора сделаны также без учета СНиП 31-05-2003 «Общественные здания административного назначения», которыми установлен комплекс обязательных нормативных требований к эксплуатационным характеристикам зданий.

Вывод суда о возможности размещения за пределами здния управления одного из его структурных подразделений не основан на доказательствах и является предположительным.

Доводы ФГУ Упрдор России о том, что ни одно его структурное подразделение не может работать автономно и, кроме того, для размещения какого-либо структурного подразделения потребуются дополнительные затраты (в том числе на средства связи, Интернет, серверное оборудование, коммунальные услуги), а также что здание, расположенное по адресу: г. Тверь, проспект Чайковского, 62а, непригодно для размещения 83 человек и техники, не опровергнуты.

Кроме того, в соответствии с пунктами 3.2 и 3.2.1 устава заявитель осуществляет функции государственного заказчика, организует конкурсы на право заключения государственных контрактов, что требует отдельного помещения для работы конкурсной комиссии, проведения конкурсов, оценки и рассмотрения заявок на участие в конкурсе.

Налог на имущество в размере 32 241 руб. учреждением уплачен в соответствии с требованиями статей 373 и 374 НК РФ. Нарушений бюджетного законодательства в указанной части не имеется.

В связи с изложенным апелляционная коллегия считает, что предписание Росфиннадзора по устранению выявленных нарушений в части неэффективного использования средств федерального бюджета в сумме 4 583 907 руб. (аренда помещения, расположенного по адресу: г. Тверь, ул. Желябова, д.21) и       32 241 руб. налога на имущества (административное