Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.08.2009 по делу n А32-6769/2009. Отменить решение полностью и принять новый с/а

составления основного доказательства по делу об административном правонарушении, в котором фиксируется событие правонарушения –протокола об административном правонарушении.

В соответствии со ст. 28.2 КоАП РФ, при составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, о чем делается запись в протоколе.

Законному представителю юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанное лицо вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.

Таким образом, приведенные выше положения статьи 28.2 КоАП, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.

Так, данной нормой привлекаемому к административной ответственности лицу предоставлена гарантия надлежащего и заблаговременного извещения о месте, дате и времени составления в его отношении протокола об административном правонарушении. Соблюдение этой гарантии административным органом в свою очередь направлено на обеспечение исполнения другой гарантии, предоставленной ст. 28.2 КоАП РФ лицу, привлекаемому к административной ответственности, а именно: гарантии представить свои объяснения и замечания по содержанию протокола, которые могут быть приложены к протоколу.

Соответственно, привлекаемое к административной ответственности лицо имеет возможность воспользоваться данной гарантией мотивированно возражать против доводов административного органа о совершении им административного правонарушения только в том случае, если оно заблаговременно извещено административным органом не только о том, когда будет составляться протокол об административном правонарушении., но и о том, по какому поводу будет составляться этот протокол. То есть, какие именно его  действия или бездействие послужили для административного органа поводом для вызова на составление протокола об административном правонарушении.

Соблюдение указанных гарантий права привлекаемого к административной ответственности лица заблаговременно знать о том, когда и по какому поводу административной орган будет составлять в его отношении протокол об административном правонарушении, а также участвовать при составлении этого протокола и предоставить к нему возражения и объяснения в связи с поводом, избранным для составления протокола, является для административного органа обязанностью. Без предоставления лицу возможности воспользоваться своими процессуальными правами дело об административном правонарушении не может быть рассмотрено всесторонне, полно и объективно.

При этом, именно на административном органе лежит обязанность не только уведомить лицо о времени и месте совершения процессуальных действий, но и убедиться в том, что это лицо извещено о проведении этих процессуальных действий заблаговременно, то есть, располагает соответствующей информацией и имеет возможность подготовиться к участию в данном процессуальном действии.

Исходя из этого, Пленум ВАС РФ в п.17 постановления от 27.01.03 N 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие КоАП РФ» даёт арбитражным судам обязательные для исполнения указания о том, что при рассмотрении дел об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности суду необходимо проверять соблюдение положений ст. 28.2 КоАП РФ, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа.

В п. 24 постановления от 26.07.07г. № 46 Пленум ВАС РФ так же разъясняет арбитражным судам, что при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности арбитражным судам следует проверять, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться перечисленными выше правами, предусмотренными ст. 28.2 КоАП РФ.

Во исполнение приведённых выше указаний Пленума ВАС РФ, требований АПК РФ, а также учитывая заявляемые обществом начиная со стадии рассмотрения дела в суде первой инстанции доводы о нарушении Управлением требований ст. 28.2 КоАП РФ, суд апелляционной инстанции как суд, повторно рассматривающий дело, принял установленные нормами АПК РФ меры к проверке этих доводов общества.

Поскольку общество ссылается на то, что Управление, известив законного представителя общества о составлении 17.02.08г. одного протокола об административном правонарушении, составило в этот день 10 таких протоколов по разным статьями КоАП РФ в отношении общества и его директора, суд апелляционной инстанции определением от 14.0709г. обязал Управление: указать номера дел об административных правонарушениях, которые были возбуждены в отношении общества и его руководителя по результатам проверки, оформленной актом проверки от 17.03.09г., пояснить, какими документами было оформлено возбуждение этих дел и предоставить эти документы; предоставить список всех протоколов об административном правонарушении, которые были составлены Управлением в отношении общества и его руководителя 17.02.09г. с указанием номеров этих постановлений и статей КоАП РФ, по которым они были составлены, с приложением копий этих протоколов; указать, какими документами были назначены время и дата составления указанных протоколов, каким  документами общество и его руководитель вызывались на составление указанных протоколов и предоставить эти документы; предоставить суду копии всех этих протоколов и документом, которыми законный представительно общества извещался об их составлении (т.1, л.д. 123).

Управление предоставило необходимые пояснения и затребованные документы. Такие же документы предоставило и общество. Документы и пояснения приобщены к материалам дела в томе  № 1 на листах №№ 125-150.

Изучив эти документы, суд апелляционной инстанции установил, что при составлении этих протоколов Управлением были нарушены обязательные требования ст. 28.2 КоАП РФ о надлежащем извещении общества как привлекаемого к административной ответственности лица о времени и поводе составления в его отношении протоколов об административном правонарушении.

Из материалов дела, а так же представленных Управлением и обществом суду апелляционной инстанции дополнений следует, что на 17.02.09г. на 09 час. 00 мин. законный представитель общества вызывался одним определением от 11.02.09г. (т.1, л.д. 20, 130). Других вызовов на составление протокола об административном правонарушении на 17.02.09г. Управление директору общества не вручало.

Как так же установлено судом апелляционной инстанции в ходе изучения представленных управлением и обществом документов, в указанную в определении от 11.02.09г. дату – 17.02.09г. -  управлением всего было составлено 10 протоколов об административном правонарушении: 5 –в отношении общества и 5 –в отношении директора общества (т.1, л.д. 131-150). Это следующие протоколы:

) № 02-050-9ЭП-2 в отношении общества по ст. 7.6 КоАП РФ;

) № 02-050-9ЭП-3 в отношении директора общества по ст. 7.6 КоАП РФ;

) № 02-050-9ЭП-4 в отношении общества по ст. 8.1 КоАП РФ;

) № 02-050-9ЭП-5 в отношении директора общества по ст. 8.1 КоАП РФ;

) № 02-050-9ЭП-6 в отношении общества по ст. 8.2 КоАП РФ;

) № 02-050-9ЭП-7 в отношении директора общества по ст. 8.2 КоАП РФ;

) № 02-050-9ЭП-8 в отношении общества по ст. 8.5 КоАП РФ;

) № 02-050-9ЭП-9 в отношении директора общества по ст. 8.5 КоАП РФ;

) № 02-050-9ЭП-10 в отношении общества по ст. 8.41 КоАП РФ;

)  № 02-050-9ЭП-11 в отношении директора общества по ст. 8.41 КоАП РФ.

Постановление, принятое на основании протокола № 02-050-9ЭП-10 оспаривается в настоящем деле.

Изучив текст определения от 11.02.09г., которым законный представитель общества вызывался в управление на 17.02.09г. для участия в составлении протокола, суд апелляционной инстанции установил, что оно не может быть принято в качестве доказательства выполнения Управлением требований ст. 28.2 КоАП РФ по надлежащему извещению общества о составлении в его отношении протоколов об административном правонарушении.

В частности, в названном определении цель вызова законного представителя в управление на 17.02.09г. была обозначена следующим образом:  «для составления протокола об административном правонарушении».  Указания на то, что 17.02.09г. в отношении общества и его должностного лица будет составлен не 1, а 10 протоколов об административном правонарушении данное определение не содержало.

В этом определении так же не указано, какому конкретно поводу будет составляться этот протокол об административном правонарушении: в данном определении не указано ни статей КоАП РФ, по которым управление намерено 17.02.09г. составить в отношении общества протоколы об административном правонарушении, ни иных сведений, из которых общество могло быть понять, по признакам каких конкретно и скольких правонарушений управление намерено составить в его отношении протоколы об административном правонарушении.

Между тем, учитывая обстоятельства настоящего дела, такое указание конкретного повода для вызова законного представителя общества для участия в составлении 17.02.09г. в отношении общества протоколов об административном правонарушении является существенным. Это обусловлено тем, что в ходе проведения проверки управление выявило ряд допущенных обществом нарушений природоохранного законодательства, каждое из которых имеет самостоятельный состав административного правонарушения и в связи с этим квалифицируется по разным статьям КоАП РФ.

В результате, 17.02.09г. по итогам проверки обществу и его руководителю фактически было вменены в вину следующие административные правонарушения:  

Как следует из материалов дела и предоставленных управлением и обществом документов, до составления указанных протоколов общество объективно не могло знать о том, признаки каких конкретно административных правонарушений выявлены управлением в ходе проверки и в связи с которыми 17.02.09г. в отношении общества будут составлен протокол об административном правонарушении.

Так, во вводной части определения от 11.02.09г. о вызове директора общества на составление протокола об административном правонарушении только сообщается, что оно принимается по результатам рассмотрения «материалов проверки».

Однако, при этом акт проверки под № 02-050-9ЭП-1 –единственный кроме протоколов об АП и постановлений о привлечении общества к административной ответственности документ, в котором указаны выявленные управлением в ходе проверки нарушения, составлен управлением 17.02.09г. (т.1, л.д. 25-28). То есть, в тот же день, что и протоколы об административном правонарушении.

В связи с этим, общество ни из каких иных документов, кроме как из определения от 11.02.09. о вызове на составление протокола об административном правонарушении, не могло получить информации о том, в связи с выявлением признаков какого конкретно административного правонарушения его законного представителя вызывают в административный орган для участия в составлении протокола об административном правонарушении.

Однако, в данном определении такая информация отсутствовала.

В связи с этим, суд апелляционной инстанции полагает, что указание в извещении в качестве повода для составления протокола об административном правонарушении только названия документа, для участия в составлении которого в управление приглашается законный представитель лица, привлекаемого к административной ответственности («протокол об административном правонарушении»), недостаточно для обеспечения реализации этим лицом прав, предоставленных ему КоАП РФ.

Повод для составления протокола об административном правонарушении должен был быть раскрыт в извещении о вызове для участия в его составлении таким образом, чтобы привлекаемое к административной ответственности лицо могло точно знать, по признакам обнаружения какого конкретно правонарушения административный орган намерен составить в отношении этого лица протокол об административном правонарушении, какие  его действия (бездействие) административный орган квалифицирует как административное правонарушение и другую подобную информацию в зависимости от обстоятельств конкретного дела, из которой вызываемому лицу было бы ясно, по поводу чего будет составлен протокол об АП. Это необходимо для того, чтобы привлекаемое к административной ответственности лицо имело возможность заблаговременно подготовить свои объяснения, возражения по этому поводу и прибыть для участия в составлении протокола уже заранее зная об имеющихся у административного органа основаниях для его составления.

Таким образом, не известив общество в лице его законного представителя о том, что 17.02.09г. в его отношении будет составлено 5 протоколов об административном правонарушении по факту обнаружения признаков 5 разных правонарушений, ответственность за совершение которых установлена ст.ст. 7.6, 8.1, 8.2, 8.5, 8.41 КоАП РФ, Управление тем самым лишило общество возможности воспользоваться правами, предоставленными ст. 28.2 КоАП РФ лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.

Указанные процессуальные нарушения, допущенные Управлением при составлении протоколов об административном правонарушении, носят существенный характер. Возможность устранения этих недостатков на стадии судебного обжалования принятых на основании этих протоколов постановлений о привлечении общества к административной ответственности отсутствует.

Пунктом 4 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ в качестве основания для отмены постановления по делу об административном правонарушении предусмотрено существенное нарушение процессуальных требований, предусмотренных названным Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

В силу ч. 2 ст. 211 АПК РФ, п. 17 Постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 № 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" и п. 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", подобные нарушения порядка привлечения к административной ответственности являются основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа в любом случае, вне зависимости