Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.04.2008 по делу n А53-18711/2007. Отменить решение полностью и принять новый с/а

согласован с Госпланом СССР и Государственным комитетом по гражданскому строительству при Госстрое СССР.

В соответствии с этим Генеральным планом города разработан проект детальной планировки Северного жилого массива г. Ростова-на-Дону, в состав которого входит эскиз застройки с планом красных линий, а также разбивочных чертежей красных линий с координатами узлов и точек изломов красных линий. В 1983 году границы красных линии были скорректированы институтом «Ростогражднапроект» и до настоящего времени не изменялись. Спорный земельный участок находится за красной линией.

Довод представителя общества о том, что инженерные коммуникации вынесены обществом за границы спорного земельного участка, представитель Департамента отклонил на том основании, что это не исключает проведение по этому участку дополнительных коммуникаций (например, высоковольтных линий), что, в случае предоставления участка в частную собственность затруднит проведение этих мероприятий.

Представитель Департамента также указал, что ни Департамент, ни Администрация не чинят обществу препятствий в использовании спорного земельного участка.

Представитель общества возражал против удовлетворения жалобы, сославшись на доводы, приведённые в отзыве на жалобу и в решении суда.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, выслушав представителей участвующих в деле лиц, оценив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции признал решение суда первой инстанции подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 27.08.97г. мэром г. Ростова-на-Дону принято постановление N 1590, которым обществу разрешено в течение одного года выполнение проектных работ по строительству крытого вещевого рынка на земельном участке площадью 0,711 га на ранее предоставленной территории по пр. Космонавтов/ул. Волкова под временный вещевой рынок в границах согласно прилагаемой выкопировке из плана города.

10.02.2003 общество зарегистрировало право собственности на земельный участок площадью 0,7236 га, кадастровый номер: 61:44:01 05 05:0074, расположенный по адресу: г. Ростов-на-Дону, пр. Космонавтов, 6/13.

23.07.07г. обществом получено Свидетельство о государственной регистрации права собственности на объект недвижимости – торговый центр, находящийся на земельном участке кадастровый номер: 61:44:01 05 05:0074, расположенный по адресу: г. Ростов-на-Дону, пр. Космонавтов, 6/13 (т.1, л.д. 20).

10.08.07г. общество обратилось в Департамент с заявлением исх. № 217, в котором на основании п.8 Положения просило предоставить за плату в собственность спорный земельный участок (кадастровый номер 61:44:01 05 05:0053 общей площадью 2211 кв.м., расположенный по адресу: г. Ростов-на-Дону, пр. Космонавтов,6/13) за счёт граничащих территорий. Заявление было мотивировано тем, что этот участок необходим обществу для эксплуатации принадлежащего обществу торгового центра, находящегося на принадлежащем обществу на праве собственности земельном участке, граничащем со спорным участком и этот земельный участок не может быть использован никаким другим способом, кроме как для организации гостевой автопарковки для посетителей торгового центра. Это предназначение спорного земельного участка было определено ещё проектной документацией крытого вещевого рынка (торгового центра), согласованной с главным архитектором города 09.06.00г. и постановлением Мэра г. Ростова-на-Дону от 27.08.97г. № 1590 (т. 1, л.д. 21).

16.10.07г. Департамент в письме № 01-21/15242 сообщил обществу о том, что спорный земельный участок является территорией общего пользования, в связи с чем его предоставление в частную собственность обществу может нарушить права неограниченного круга лиц, ввиду чего отсутствует возможность в удовлетворении просьбы общества (т.1, л.д. 39).

Считая незаконными действия Департамента по направлению в адрес общества указанного письма, а также бездействие Департамента, выразившееся в невыполнении после получения письма общества действий, установленных п.п. «е», «ж» п. 8.5 Положения … и бездействие Мэра города, выразившееся в непринятии правового акта о предоставлении обществу в собственность спорного земельного участка,  общество обратилось с заявлением в арбитражный суд.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления, должностных лиц, если полагают, что решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно п. 1 ст. 34 ЗК РФ, органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны: принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений; уполномочить на управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью специальный орган.

Предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, осуществляется в порядке подачи заявления в орган местного самоуправления, который в двухнедельный срок принимает решение исполнительного органа местного самоуправления, обладающего правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в собственность за плату или бесплатно либо о передаче в аренду земельного участка (ст.ст. 9, 10, 11, 29, п. 2 - 6 статьи 34 ЗК РФ).

В соответствии с Положением о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Ростова-на-Дону, утвержденным решением городской Думы от 28.02.2006 N 106 города Ростова-на-Дону, от имени муниципального образования исполнительные полномочия по распоряжению и управлению муниципальной собственностью осуществляет мэр города как глава администрации города.

На дату оспариваемых обществом действий и бездействия Департамента и Администрации, порядок предоставления земельных участков из состава земель, находящихся в собственности муниципального образования «город Ростов-на-Дону», определялся утвержденным постановлением Мэра г. Ростова-на-Дону № 777 от 11.07.06г. Положением «О порядке предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством» в редакции постановлений Мэра города от 11.10.06г. № 1180 и от 21.05.07г. № 500.

В соответствии с п.п. 3.1, 3.2 Положения …  лицо, желающее оформить права на земельный участок, обращается в соответствующий уполномоченный орган с заявлением и приложением пакета необходимых документов, указанных в приложении 2 к постановлению. Уполномоченными органами считаются Администрация города, администрации районов города, ДИЗО в соответствии с их компетенцией и данным Положением … На основании заявления и комплекта документов уполномоченный орган в течение 14 дней обеспечивает подготовку и принятие соответствующего правового акта.

Общество не представило в материалы дела доказательств того, что оно обращалось в Администрацию с заявлением с порядке, установленном п. 5 ст. 34  ЗК РФ и п. 3.1 Положения … о предоставлении в собственность спорного земельного участка для целей, не связанных со строительством, за счёт граничащих территорий. Представитель общества признал, что такого заявления в адрес Администрации обществом не направлялось. Представитель Администрации также указал, что такое заявление в Администрацию не поступало

В связи с изложенным, у суда первой инстанции отсутствовали какие-либо основания для удовлетворения требования общества о признании незаконным бездействия Администрации, выразившегося в непринятии решения о предоставлении обществу в собственность за плату спорного земельного участка. Бездействовать можно только при условии наличия обязанности (либо права) по совершению определённых действий. У Администрации же обязанность (либо право) свершения действий по предоставлению обществу спорного земельного общества в собственность отсутствовала, так как общество к Администрации с заявлением о совершении таких действий не обращалось.

Ссылка суда первой инстанции на то, что в силу ст. 45 Устава г. Ростова-на-Дону в состав Администрации города входят департаменты, являющиеся ее органами, сочетающими отраслевое управление с функциональным руководством межотраслевого характера, не может быть принята в качестве основания для признания того, что, обращаясь с заявлением к Департаменту общество тем самым обратилось в Администрацию.

Согласно п. 3.1 Положения…, органом, уполномоченный распоряжаться земельными участками, является Администрация. В связи с этим, Департамент не вправе действовать от имени Администрации и направляемые в Департамент заявления не могут расцениваться в качестве заявлений, поданных непосредственно в Администрацию.

В связи с изложенным, у суда первой инстанции также не имелось правовых оснований для удовлетворения требования общества об обязании Администрации устранить допущенное бездействие и в течение двух недель с момента вступления решения суда в законную силу предоставить обществу спорный земельный участок в собственность за плату путем принятия правового акта, предусмотренного п.п. «з» п. 8.5 Положения…  .

Кроме того, данное указание суда первой инстанции нарушает установленный п. 8.5 Положения … порядок предоставления земельных участков. В частности, как следует из материалов дела, а также подтверждено представителями общества, Администрации и Департамента, на дату принятия решения, в отношении спорного земельного участка не были выполнены установленные п.8.5 Положения … мероприятия, обязательно предшествующие принятию правового акта о предоставлении земельного участка в собственность, а именно: в городской газете «Ростов официальный» не было опубликовано информации о предоставлении спорного земельного участка обществу (п.п. «г» п. 8.5 Положения …), ДИЗО не была произведена рыночная оценка стоимости спорного земельного участка (п.п. «е» п. 8.5 Положения …). Тем самым суд первой инстанции исключил равный доступ участников гражданского оборота к получению спорного земельного участка, нарушив тем самым установленные ЗК РФ принципы предоставления земельных участков: справедливости, публичности, открытости этих процедур.

Оценив правомерность требований общества в части признания незаконными действия и бездействия Департамента, суд апелляционной инстанции также пришёл к выводу об отсутствии у суда первой инстанции законных оснований для их удовлетворения.

Так, процедура предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, за счёт граничащих территорий определена в п.8 Положения ….

Согласно п. 8.5 Положения, предоставление земельного участка за счёт граничащих территорий осуществляется в следующем порядке:

а) заявитель с соответствующим заявлением обращается в Департамент;

б) Департамент в течение месяца готовит заключение о возможности предоставления  земельного   участка   за   счет   граничащих   территорий и обеспечивает согласование данного вопроса с соответствующими службами;

в) в случае отсутствия возможности использования земельного участка Департамент направляет заявителю мотивированный отказ;

г) в случае возможности использования земельного участка Департамент в течение 3 дней направляет в городскую газету «Ростов официальный» информацию   о   предоставлении    рассматриваемого   земельного   участка заявителю;

д) Департамент организует проведение работ по формированию предоставляемого земельного участка и постановке его на государственный кадастровый учет;

е) Департамент в трехдневный срок после представления сведений о проведении государственного кадастрового учета в порядке, установленном п. 4 настоящего Положения, направляет в ДИЗО заявку на проведение оценки рыночной стоимости земельного участка или рыночной величины годовой арендной платы;

ж) Департамент в течение 14 дней со дня поступления информации об оценке готовит правовой акт Мэра города о предоставлении земельного участка за счет граничащих территорий.

з) правовой акт в порядке, установленном п.п. 3.3-3.5 настоящего Положения, направляется заявителю и в ДИЗО для оформления договора аренды или в Фонд имущества для оформления договора купли-продажи земельного участка;

и) в случае предоставления земельного участка в аренду ДИЗО в установленном порядке оформляет договор аренды земельного участка;

к) в случае предоставления земельного участка в собственность Фонд имущества в установленном порядке оформляет договор купли-продажи земельного участка.

Как следует из материалов дела, общество обратилось с письмом от 10.08.07г. № 217 в Департамент на основании п.п. «а» п. 8.5 Положения … и обжаловало в суд первой инстанции письмо Департамента от 16.10.07г. № 01-21/15242, подготовленное в соответствии с п.п. «в» п. 8.5 Положения.

Как следует из конструкции п.8.5 Положения … , перечисленные в нём мероприятия должны выполняться последовательно и осуществление каждого последующего мероприятия обуславливается выполнением предыдущего мероприятия. При этом, выполнение некоторых мероприятий исключает осуществление следующих за ними. Так, выполнение мероприятия, указанного в п.п. «в» п. 8.5 Положения …, исключает выполнение мероприятий, указанных в п.п. «г» - «к» п. 8.5 Положения … .

В связи с изложенным, у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для удовлетворения требования общества о признании незаконным бездействия Департамента, выразившегося в невыполнении действий, предусмотренных п.п. «е» и «ж» п. 8.5 Положения … при рассмотрении заявления общества  от 10.08.07 г.. Сообщив в соответствии с п.п. «в» п. 8.5 Положения обществу о невозможности предоставления ему спорного земельного участка Департамент не был обязан выполнять следующие указанные в п. 8.5 Положения … мероприятия, в т.ч. по подготовке правового акта Мэра о предоставлению общества спорного земельного участка (п.п. «ж») и по направлению обществу и в Фонд имущества договора купли-продажи спорного земельного участка.

В соответствии с п. 8.2 Положения …, в качестве земельных участков для целей, не связанных со строительством, за счет граничащих территорий в собственность, в аренду или в постоянное (бессрочное) пользование могут предоставляться земельные участки, которые по градостроительным и другим нормам не могут быть использованы как самостоятельные.

Как следует из письма Департамента от 10.08.07г. № 217, действия по составлению