Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.06.2013 по делу n А32-32873/2011. Изменить решение (ст.269 АПК)

жилой район, 8-й микрорайон, 4/1, г. Армавир, сумма нарушения составляет 7 009 руб.;

- радел 2: сводные данные о финансовых нарушениях:

                 - общая сумма финансовых нарушений составляет 598 988 руб.;

                 - сумма финансовых нарушений в использовании средств Фонда содействия реформированию ЖКХ  составляет 523 515 руб. (т.1, л.д. 25-28).

Не согласившись с указанными Актом проверки и предписанием, администрация обжаловала их в арбитражный суд.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что производство по делу в части оспаривания Акта проверки подлежало прекращению ввиду следующего.

Судопроизводство по делам, возникающим из публичных правоотношений, в арбитражных судах определено ст.ст. 197-201 АПК РФ.

В силу ч.1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из понятий ненормативного и индивидуального актов, приведенных в пункте 12 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20.01.2003 № 2, а также с учетом разъяснений, содержащихся в Информационном письме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.05.1993 № С-13/ОП-167 (п. 5) следует, что под ненормативными правовыми актами следует понимать правовые акты, содержащие индивидуальные предписания, направленные на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. Ненормативные правовые акты имеют форму письменного документа того или иного наименования. При этом форма правового акта не является необходимым признаком отнесения его к числу ненормативных актов.

Соответственно, одним из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта является наличие в нем адресованных заявителю обязательных к исполнению властных предписаний, направленных на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определенных лиц, исполнение которых обеспечивается принудительной силой издавшего акт органа и неисполнение которых влечёт за собою применение санкций к лицу, которому адресован акт.

Суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что оспоренный администрацией Акт проверки не относится к числу ненормативных актов государственных органов, которые могут быть обжалованы в порядке ст.ст. 29, 198 АПК РФ,  поскольку он не содержит в себе адресованных администрации властно-распорядительных предписаний. В этом акте содержатся выводы сотрудников управления о результатах проведённой в отношении администрации проверки.

Исходя из этого, спор относительно законности оспариваемого администрацией Акта проверки не отнесён к подведомственности арбитражного суда, который является специальным экономическим судом.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно прекратил производство по делу на основании п.1 ч.1 ст. 150 АПК РФ как неподведомственной арбитражному суду.

С учётом того, что указание о том, в отношении какого конкретно требования администрации производство по делу прекращено, содержится только в мотивировочной части решения (в резолютивной части решения суд первой инстанции указал: «В удовлетворении частит заявленных требований – отказать. Производство в остальной части заявленных требований прекратить»), резолютивная часть решения суда в данной части подлежит дополнению судом апелляционной инстанции указанием на требование администрации, в отношении которого производство по делу прекращено.

Сопоставим тест резолютивной части решения суда с текстом его описательной и мотивировочной части, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что сформулированный судом первой инстанции в резолютивной части решения вывод: «В удовлетворении частит заявленных требований – отказать.» относится к требованию администрации о признании недействительным оспариваемого в деле предписания управления.

Дополнительно оценив обстоятельства дела, суд апелляционной инстанции не поддерживает произведённый судом первой инстанцией отказ в удовлетворении требования администрации о признании недействительным предписания управления в полном объёме ввиду следующего.

В соответствии с ч.1 ст. 198, ч.2 ст. 201 АПК РФ ненормативный правовой акт подлежит признанию недействительным арбитражным судом при одновременном наличии двух обстоятельств: несоответствии данного акта закону, иному нормативному правовому акту и нарушении данным актом прав и законных интересов заявителя.

Сроки и последовательность действий (административных процедур) Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (далее - Росфиннадзор) и территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (далее - территориальные органы), порядок взаимодействия между их структурными подразделениями и должностными лицами, а также порядок взаимодействия Федеральной службы и ее территориальных органов с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при осуществлении указанной государственной функции определяются Административным регламентом исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности (далее - Регламент), утверждённым приказом Минфина Российской Федерации от 04.09.07г. № 75н.

Пунктом 121 Регламента установлено, что по результатам ревизии (проверки), в ходе которой выявлены нарушения требований бюджетного законодательства Российской Федерации, руководитель Росфиннадзора (территориального органа) применяет меры, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее – БК РФ), КоАП РФ, Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 г. N 278, Положением о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденным Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11 июля 2005 г. N 89н, в рамках административных процедур, предусмотренных настоящим Регламентом.

Согласно п. 122 Регламента, на основании доклада Росфиннадзора (территориального органа) и материалов ревизии (проверки) руководитель Росфиннадзора (территориального органа) выносит обязательное к исполнению должностными лицами проверенной организации предписание по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации (далее - предписание).

Как следует из вводной части оспариваемого в деле предписания, основанием для его выдачи послужило обнаружение управлением в ходе проведённой проверки нарушений в том числе в части расходования средств в порядке закона № 185-ФЗ, зафиксированных в Акте проверки.

Таким образом, исходя из приведённых выше положений Регламента, у управления имелись нормативно установленные полномочия для выдачи администрации предписания об устранении выявленных в ходе проведённой проверки финансовых нарушений.

Оспариваемым в деле предписанием управления, вынесенным по результатам проведённой проверки, управление предписало администрации в течение 30 дней с даты получения предписания принять меры по восстановлению и погашению дебиторской задолженности со стороны подрядчика в отношении указанных в предписании сумм оплаченных подрядчикам администрацией работ, которые подрядчиками фактически не были выполнены – общая сумма безосновательно уплаченных подрядчикам денежных средств и подлежащих восстановлению по предписанию составляет 598 988 руб.

Согласно материалам дела, вывод о сумме и составе подлежащих устранению администрацией согласно предписанию финансовых нарушений был сделан управлением на основании заключения строительной экспертизы, проведённой ООО «В-РОСТА» согласно государственному контракту от 28.07.11г. № 62 и организованной управлением в период проведения проверки администрации.

Судом первой инстанции сделан основанный на нормах применимого к спорным правоотношениям права вывод о том, что организация и проведение данной экспертизы в ходе проводившейся управлением проверки и использование её результатов при определении характера и состава допущенных нарушений были произведены управлением правомерно.

В обоснование этого вывода суд первой инстанции правильно сослался на следующее.

В соответствии с пунктом 5.14.10. Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства Финансов Российской Федерации от 11 июля 2005 г. N 89н, в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности территориальное управление имеет право заказывать проведение необходимых испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления надзора в установленной сфере деятельности.

Пунктом 82 Регламента определено, что в ходе ревизии (проверки) проводятся контрольные действия по документальному и фактическому изучению финансовых и хозяйственных операций, при этом контрольные действия по фактическому изучению проводятся, в том числе, и путем проведения экспертизы.

Во исполнение указанных полномочий управлением путем проведения запроса котировок размещен заказ на право заключения государственного контракта на оказание услуг по строительной экспертизе. По результатам размещения заказа был определен победитель - ООО «В-РОСТО», с которым был заключен государственный контракт от 28.07.2011 №62 на оказание услуг по строительной экспертизе.

В соответствии с условиями заключенного государственного контракта ООО «В-РОСТО» представлены Заключения по результатам проведенных исследований объектов строительства.

Учитывая,     что      Заключения   составлены    экспертами    (специалистами, обладающими специальными знаниями в соответствующей области) и в соответствии с требованиями установленными статьями 85-86 ГПК РФ, Управление не располагает правовыми основаниями для непринятия указанных Заключений в качестве результатов контрольных действий.

Заключения, являющиеся результатом контрольных действий, приобщены к материалам проверки и на их основании управлением сделан вывод о наличии нарушений, при расходовании средств, предоставленных муниципальному образованию город Армавир в рамках выполнения требований федерального закона от 21.07.2007 №185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» и выдано оспариваемое в деле предписание об устранении данных нарушений.

Поскольку администрация возражала против выводов экспертов и арбитражный суд не обладает специальными строительно-техническими познаниями, судом по ходатайству администрации на основании ст. 82 АПК РФ было назначено проведение по делу строительно-технической экспертизы по тем же вопросам, по которым по поручению управления проводилась экспертиза ООО «В-РОСТО», а именно:

1) соответствует ли объём и стоимость выполненных работ по капитальному ремонту крыши и внутридомовых инженерных систем холодного и горячего водоснабжения многоквартирного дома по адресу: г. Армавир, Северный жилой район, 8-й микрорайон, дом № 4/1, объёму и стоимости работ, указанных в актах и справках выполненных работ КС-2, КС-3;

2) соответствует ли объём и стоимость выполненных работ по капитальному ремонту крыши и фасада многоквартирного дома по адресу: г. Армавир, ул. Свердлова, 78, объёму и стоимости работ, указанных в актах и справках выполненных работ КС-2, КС-3 (т.1, л.д. 162-163). Проведение экспертизы было поручено ООО «Альтернатива».

ООО «Альтернатива» по поставленным судом вопросам подготовлены заключения строительно-технической экспертизы № 5-1/2012 и № 5-2/2012.

Учитывая, что суд не обладает специальными познаниями в экспертировавшейся ООО «Альтернатива» области, данные заключения были приняты судом в качестве надлежащих доказательств.

У суда апелляционной инстанции оснований для переоценки такого подхода суда к оценке экспертных заключений ООО «Альтернатива» не имеется. Заключения даны экспертами под подписку об уголовной ответственности за отказ от дачи заключения и за дачу заведомо ложного заключения.

Управление и администрация в письменных пояснениях суду апелляционной инстанции указали, что они возражений против указанных заключений ООО «Альтернатива» не имеют и, соответственно, их апелляционному суду не заявляют. Управление в дополнительном отзыве на апелляционную жалобу во исполнения определения суда от 30.04.13г. сообщило суду, что оснований для сомнения в выводах проведённой ООО «Альтернатива» в рамках настоящего дела судебной экспертизы у управления не имеется, поскольку экспертные организации используют разные методики.

Основываясь на изложенном  суд апелляционной инстанции принимает указанные заключения ООО «Альтернатива» в качестве надлежащего, относимого и допустимого доказательства по вопросам о том, соответствует ли объём и стоимость выполненных работ по капитальному ремонту крыши и внутридомовых инженерных систем холодного и горячего водоснабжения многоквартирного дома по адресу: г. Армавир, Северный жилой район, 8-й микрорайон, дом № 4/1 и соответствует ли объём и стоимость выполненных работ по капитальному ремонту крыши и фасада многоквартирного дома по адресу: г. Армавир, ул. Свердлова, 78, объёму и стоимости работ, указанных в актах и справках выполненных работ КС-2, КС-3.

С учётом этого, вопрос о действительности оспариваемого в деле предписания управления в части выводов о наличии и суммах финансовых нарушений со стороны администрации по указанным вопросам подлежит решению с учётом выводов, изложенных в заключениях ООО «Альтернатива».

При этом суд апелляционной инстанции принял меры к устранению несоответствий в заключении  ООО «Альтернатива» в части действительной суммы выполненных ООО «Югстроймонтаж» работ по капитальному ремонту кровли жилого дома № 4/1 по ул. 8-й микрорайон, г. Армавир, установленной ООО «Альтернатива» в результате проведения экспертизы, и о разнице между этой суммой и суммой, указанной ООО «Югстроймонтаж», а именно:

- в п. 2.4 заключения на листе 11 заключения указано, что общая сумма работ, как установлено ООО «Альтернатива», составляет 3 897 382 руб. 71 коп., а разница стоимости – 30 209 руб. 29 коп. (между тем, разница