Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.12.2013 по делу n А53-14196/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

управления войсковым звеном некоммерческого характера учреждением. Переданные учреждению функции связаны с осуществлением операций по финансовому обеспечению за счет федеральных бюджетных средств объединений, соединений, воинских частей и учреждений.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции в соответствии со штатной структурой третьих лиц (ФГКУ «16 ГЦСМ И КЭ», ФКУ «ДЭУ - 6» И ФГКУ «1002 ЦГСЭН») их начальники являются непосредственными начальниками для всего личного состава (военнослужащих и гражданского персонала) данных учреждений, при этом в штате «ДЭУ-6» отсутствуют начальники структурных подразделений, всем личным составом данного учреждения руководит непосредственно начальник.

Выплаты премий за 3, 4 кварталы 2012 года и по итогам работы за 2012 год во всех войсковых частях и организациях, состоящих на финансовом обеспечении заявителя, производились на основании приказов непосредственных командиров (начальников, руководителей).

В соответствии с частью 1 статьи 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004г. N 278, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, которому в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право направлять в проверенные организации обязательные для рассмотрения представления или обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений.

Подпунктом 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005г. N 89н, аналогичное право предоставлено территориальным органам Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.

Исходя из статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации представление руководителей Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса отнесено к мерам принуждения за нарушение бюджетного законодательства.

Орган бюджетного надзора вынес представление, действуя в рамках своих полномочий по контролю за использованием средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. В представлении содержатся выводы о неправомерном издании приказа на выплату дополнительного материального стимулирования лицам гражданского персонала, о нарушении учреждением бюджетного законодательства, а также требования, обязывающие отделение принять меры по недопущению нарушений в дальнейшем и проинформировать контролирующий орган о результатах рассмотрения представления.

Частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства.

В соответствии со статьей 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к подведомственности арбитражных судов отнесены дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (в редакции постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.11.2008г. N 60) представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Таким образом, упомянутое представление органа бюджетного надзора является ненормативным правовым актом, принято уполномоченным органом по результатам проведенной проверки в качестве меры принуждения, неисполнение которого влечет административную ответственность, и оно может быть оспорено в арбитражном суде в соответствии с главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Указанная правовая позиция сформирована в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.09.2009г. № 6720/09.

При этих условиях представление государственного органа, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Исполнимость представления является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов его законности, поскольку представление исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность в силу статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В оспариваемом представлении учреждению указано производить издание приказов на выплату дополнительного материального стимулирования лицам гражданского персонала производить в соответствии с требованиями Порядка определения и расходования объемов бюджетных средств, направляемых на дополнительные выплаты военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, и премии лицам гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденного приказом Министра обороны Российской Федерации от 26.07.2010г. № 1010. В срок до 01.07.2013г. рассмотреть представление и принять меры по недопущению в дальнейшем указанных недостатков и нарушений.

При этом конкретно не указывается, кто именно в отношении каждого конкретного работника является непосредственным руководителем, порядок и способ устранения нарушений, что делает исполнение данного представления неисполнимым и является самостоятельным основанием для признания его недействительным. 

Кроме того, суд апелляционной инстанции признает обоснованным довод учреждения о том, что представление адресовано ненадлежащему лицу, поскольку учреждение всего лишь на основании этих приказов осуществляет выплату денежных средств, а вышеуказанные приказы о выплате денежных средств издаются не начальником учреждения (кому адресовано спорное представление), а начальниками Федерального государственного казенного учреждения «16 Государственный центр судебно-медицинских и криминалистических экспертиз» Министерства обороны Российской Федерации, Федерального казенного учреждения «Дорожно-эксплуатационный участок № 6» Министерства обороны Российской Федерации, Федерального государственного учреждения «1002 Центр ГСЭН», которые не находятся в подчинении учреждения. Вмененные в вину учреждению нарушения не связаны с нарушением самим учреждением конкретных норм, требований бюджетного законодательства в виде неправомерного использования бюджетных средств (растраты, нецелевого либо неэффективного использования и т.д.). Как установлено в судебном заседании, учреждение не вправе дать оценку законности указанных приказов, следовательно, представление неправомерно адресовано учреждению, заведомо является неисполнимым, что также свидетельствует о незаконности и недействительности спорного представления.

   Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции трактовке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушения и неправильного применения норм процессуального права, влекущих отмену судебного акта в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Таким образом, суд первой инстанции вынес законное и обоснованное решение, доводов, которые не были предметом исследования в суде первой инстанции, не приведено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 – 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 09.10.2013г. по делу № А53-14196/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. 

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий                                                                            Г.А. Сурмалян

Судьи                                                                                                              О.Ю. Ефимова

                 С.С. Филимонова