Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.02.2014 по делу n А53-11174/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

проезда на общественном городском транспорте Администрацией Ростовской области приняты во исполнение Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ), которым с 01.01.2005 отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан.

Указанным Федеральным законом субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям предписано при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Между ОАО «РГАТП-3» (правопредественник ООО «ГК «Ренат-Транс») и МУП «Технологии управления» (уполномоченная организация) был заключен договор о перечислении денежных средств автотранспортному предприятию за перевозку граждан по единым социальным проездным билетам № 20 от 07.04.2005 (т.1 л.д. 64-71).

Предметом договора №20 от 07.04.2005 является распределение уполномоченной организацией сумм, вырученных от реализации единых социальных проездных билетов между автотранспортными предприятиями, осуществляющими внутригородские перевозки и перечисление денежных средств за предоставленные транспортные услуги по перевозке граждан, включенных в федеральный регистр (федеральных льготников), в пределах поступивших на счет уполномоченной организации средств, вырученных от реализации единых социальных проездных билетов.

Расчет сумм, причитающихся автотранспортному предприятию, производится на основании статистических данных об объеме выполненных автотранспортным предприятием работ (рейсов), полученных с помощью электронной «системы управления, анализа и контроля общественного транспорта» и данных обследования пассажиропотока, проведенного МУ «Городское управление транспорта» (пункт 3.1 договора №20 от 07.04.2005 с учетом дополнительных соглашений от 10.07.2006, 01.10.2007, 01.10.2009, 01.01.2011, 29.03.2011).

Представленными в материалы дела платежными поручениями подтверждается перечисление МУП «Технологии управления» на расчетный счет истца денежные средства от реализации в 2010-2012 годах ЕСПБ в общей сумме 1 067 626 рублей 09 копеек, рассчитанные с учетом доли истца на рынке перевозок.

В целях возмещения транспортным организациям разницы между фактическими расходами, связанными с перевозкой льготных категорий граждан, и суммой, полученной от реализации единых социальных проездных билетов, постановлением Администрации Ростовской области от 03.04.2006 № 120 (пп. 2.3 п. 2 приложения 2) была предусмотрена компенсация в размере 150 рублей в месяц за каждый проданный месячный единый социальный проездной билет федеральному льготнику и лицу, сопровождающему инвалида 1 группы и ребенка-инвалида.

Постановлением Администрации Ростовской области от 22.07.2009 № 358 «О внесении изменений в постановление Администрации Ростовской области от 03.04.2006 № 120» предусмотренное возмещение расходов транспортных организаций за проезд на общественном транспорте городских маршрутов федеральных льготников в размере 150 рублей отменено.

Однако льготный проезд федеральным льготникам по единым социальным проездным билетам сохранен.

Постановлением Администрации Ростовской области от 28.12.2009 № 698 постановление от 03.04.2006 № 120 с изменениями и дополнениями признано утратившим силу. При этом, постановление от 31.12.2004 № 534 было дополнено «Положением о порядке расходования средств областного бюджета на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории Ростовской области для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и условиях обеспечения им равной доступности услуг общественного транспорта», которое предоставляет «право на льготный проезд на общественном транспорте по городским маршрутам федеральным льготникам по единым социальным проездным билетам стоимостью 230 рублей». С 01.01.2011 стоимость ЕСПБ составила 250 рублей, а с 01.01.2012 – 265 рублей.

Аналогичный порядок был предусмотрен действовавшим в 2012 году постановлением правительства Ростовской области №232 от 15.12.2011.

При этом возмещение разницы между расходами транспортных организаций на оказание льготных услуг по перевозке федеральных льготников в общественном транспорте городских маршрутов и стоимостью ЕСПБ в указанных нормативных актах субъектов также не было предусмотрено.

Между тем, исходя из установленных тарифов на перевозку пассажиров (учитывающих в том числе затраты предприятия на организацию перевозок), с учетом цены льготных ЕСПБ, а также натурных обследований количества поездок совершаемых федеральными льготниками в месяц, фактические расходы общества на перевозку данной категории льготников не были возмещены в полном объеме перечислением средств от продажи ЕСПБ.

Так, согласно представленному истцом расчету расходы общества на перевозку граждан по единым социальным проездным билетам составили в 2010 -3 279 273 рубля 82 копейки; в 2011 - 4 617 418рублей 40 копеек; в 2012 – 2 1070 371 рубль 36 копеек. Из них обществу было возмещено за счет средств от продажи ЕСПБ только 1 067 626 рублей 09 копеек.

По мнению истца, сумма не возмещенных расходов общества (выпадающих доходов) в связи с недостаточным финансированием организации мероприятий по предоставлению льготного проезда льготным пассажирам федерального регистра составила в 2010-2012 годах 8 999 437 рублей 49 копеек.

Поскольку рассчитанная истцом сумма расходов не была возмещена ответчиком в добровольном порядке, ООО «ГК «РЕНАТ-ТРАНС» обратилось в арбитражный суд с настоящим иском.

В соответствии с пунктами 1, 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации за перевозку пассажиров взимается провозная плата, установленная соглашением сторон, если иное не предусмотрено законом или иными правовыми актами. В случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

В постановлениях от 25.01.2011 № 9621/10 и от 26.04.2011 №17828/10 указано, что одновременно с отменой льгот по проезду отдельным категориям граждан Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ  обязал субъекты Российской Федерации и муниципальные образования при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств. При этом льготы по проезду, установленные федеральными законами, не были отменены, и государством на субъекты Российской Федерации возлагалась лишь обязанность по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта льготным категориям граждан, но не по финансированию данных услуг.

В силу статьи 10 Федерального закона «О ветеранах», статьи 4 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» расходы, связанные с реализацией названных законов, подлежали компенсации за счет казны Российской Федерации в лице Минфина РФ.

Статьями 3, 44 и 63 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ было предусмотрено, что меры социальной защиты инвалидов, социальной поддержки ветеранов и лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, нормы федерального законодательства предусматривают обязанность Российской Федерации нести расходные обязательства по мерам социальной поддержки перечисленных в законах категорий граждан.

В связи с этим, Федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующие периоды в частности предусматривались межбюджетные трансферты субъектам российской Федерации на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан.

В соответствии с пунктом 2 определения Конституционного Суда Российской Федерации от 02.02.2006 № 56-О в случае недостаточности собственных средств для покрытия соответствующих расходов субъекты Российской Федерации вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера, в частности в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов.

Однако, выделенных Ростовской области денежные средства на реализацию льгот по перевозке городским транспортом пассажиров, включенных в федеральный регистр, оказалось недостаточно, что прямо следует из представленных в материалы дела расчетов затрат на организацию проезда льготных пассажиров.

Конституция Российской Федерации в статье 7 определяет Российскую Федерацию как социальное государство, в котором обеспечивается государственная поддержка инвалидов и пожилых граждан. Поэтому Российская Федерация как правовое и социальное государство не может произвольно отказаться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств.

Право бесплатного проезда на городском транспорте общего пользования для льготной категории граждан являлось гарантией, носящей компенсаторный характер. Предоставив это право, государство взяло на себя соответствующие публично-правовые обязанности в отношении социально незащищенных граждан.

Исключив Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ соответствующие нормы из Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и Федерального закона от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах», законодатель не предусмотрел соразмерной компенсации, связанной с утратой пользования бесплатным проездом независимо от места жительства.

Однако, непосредственно на субъекты Российской Федерации была возложена только обязанность по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта льготным категориям граждан, а не по финансированию названных услуг, поэтому недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации в виде субвенций не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации №17097/10 от 31.01.2012).

Соответственно, перевозка граждан, включенных в федеральный регистр льготников, произведена обществом в интересах Российской Федерации как публично-правового образования, поскольку осуществление мер социальной поддержки федеральных льготников является полномочием Российской Федерации, финансирование данного вида расходов производится из федерального бюджета и относится к расходным обязательствам Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в соответствии с установленными для общества тарифами на перевозку компенсация ему убытков, исходя из цены ЕСПБ, не приводит к полному возмещению понесенных им затрат.

Поскольку средства из федерального бюджета в достаточной степени покрывающие расходы общества на перевозку льготных пассажиров федерального регистра не были доведены до перевозчика, на стороне которого образовалась сумма выпадающих доходов от услуг по перевозке льготных пассажиров, предъявленные истцом расходы в соответствии со статьями 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации следует рассматривать в качестве реального ущерба.

В данном случае общество не обязано доказывать факт недостаточности выделенных средств, поскольку заявлено требование о взыскании убытков в виде неполученной платы за предоставленный проезд в городском пассажирском транспорте общего пользования льготных пассажиров федерального регистра, размер которых и подлежит доказыванию.

В соответствии со статьей 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, то есть расходов, которые это лицо произвело или должно будет произвести для восстанов-ления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а так-же неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования (статьи 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В пункте 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 23 от 22.06.2006 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъяснено, что организации, непосредственно предоставившие потребителям услуги бесплатно или по льготной цене, имеют право получить с надлежащего публичного образования компенсации в виде неполученной с потребителя платы.

В силу разъяснений, изложенных в пунктах 18-19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 23 от 22.06.2006, ответчиком по делам о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг) выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Принимая во внимание, что льготы по бесплатному проезду льготных пассажиров федерального регистра являются расходными обязательствами федерального бюджета, при этом выделенные федеральным бюджетом денежные средства не покрыли понесенных перевозчиком убытков от предоставления таких льгот (выпадающих доходов), что повлекло возникновение на его стороне убытков по причине отсутствия механизма, реализующего на практике право истца на полное их возмещение за счет ответчика независимо от рентабельности работы перевозчика, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о наличии оснований для взыскания таких убытков