Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.10.2011 по делу n А15-1554/2010. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда в части и принять новый с/а

№ 82-П, которым предписано сформировать предпринимателю  земельный участок площадью 1 га из земель Новолакской сельской администрации Новолакского района.

12.11.2007 постановлением главы муниципального образования «Новолакский район» № 107-П предписано согласовать предварительный выбор земельного участка площадью 1 га из земель, находящихся в введении администрации с. Новолакское для  строительства торгово-строительной биржи, после чего проведены работы по межеванию, участок поставлен на кадастровый учет (кадастровый номер-05:05:000032), сформированы и установлены границы земельного участка, составлена карта границ земельного участка, описание границ, каталог координат, составлен акт согласования границ земельного участка.

Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора.

Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка или об отказе в размещении объекта. Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием для последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства.

Представленные в материалы дела схемы и акты относятся к землеустроительному делу и не являются утвержденными органом местного самоуправления проектами границ, указанными в пункте 5 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации.

Постановление главы муниципального образования «Новолакский район» от 12.11.2007 № 107-П не утверждает акт о выборе земельного участка для строительства. Все представленные в деле акты и схемы изготовлены после вынесения указанного постановления, до вынесения постановления акт выбора земельного участка не составлялся, проект границ земельного участка не утверждался.

В судебном заседании апелляционного суда представителем администрации заявлено ходатайство о приобщении к материалам дела в качестве доказательства соблюдения порядка предоставления земельного участка в аренду заверенной  светокопии акта выбора земельного участка от 21.12.2007.

Данное ходатайство отклонено апелляционным судом, поскольку указанный акт  составлен после принятия постановления от 12.11.2007 № 107-П. Кроме того, апелляционный суд критически относится к указанному акту по тем основаниям, что данный акт не был представлен администрацией при проверке, проводимой антимонопольным органом, ни в суде первой инстанции. Администрацией не представлены доказательства наличия уважительных причин, по которым указанный документ не был приобщен к материалам проверки и материалам арбитражного дела.

В соответствии с правовой позицией, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 № 4224/10, согласно которой исходя из системного толкования предусмотренных статьей                         31 Кодекса Российской Федерации стадий и условий выбора земельного участка под строительство акт о выборе земельного участка может быть оформлен конкретному лицу только после информирования, предусмотренного пунктом 3 данной статьи Кодекса.

Апелляционным судом установлено, что публичного информирования населения о возможном предоставлении конкретного земельного участка под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения до согласования предварительного выбора земельного участка администрацией не проводилось.

23.11.2007 в районной газете «Голос времени» от 23.11.2007 № 48 среди прочих объявлений администрации указывается об объявлении конкурса на реализацию права на заключение договора аренды земельного участка площадью 1га с кадастровым номером 05:50:000032:0054 из земель, находящихся в ведении администрации с.Новолакское Новолакского района, для строительства торгово-строительной биржи.

Однако данная публикация не может быть признана надлежащим информированием населения о возможном предоставлении земельного участка под строительство, поскольку сообщение опубликовано после принятия постановления о согласовании предварительного выбора земельного участка, кроме того, публикация не содержит сведений о возможном предоставлении конкретного земельного участка под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения, что не соответствует закрепленному в статьях 30 и 31 Земельного кодекса Российской Федерации порядку предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.

При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции о соблюдении администрацией процедуры предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта (статьи 30, 31 и 32 Земельного кодекса Российской Федерации) не может быть признан законным и обоснованным. При этом несоблюдение органом местного самоуправления указанной процедуры влечет не только нарушение закона, но и нарушение прав неопределенного круга лиц, в том числе ограничивает права иных хозяйствующих субъектов на аренду спорного земельного участка.

В то же время указанная публикация не может быть признана надлежащей и в случае проведения аукциона.

Порядок проведения аукционов по продаже земельных участков регламентирован Правилами организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков                 (далее - Правила), утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2002 № 808 «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков».

Согласно пункту 8 Правил извещение о проведении торгов должно быть опубликовано в средствах массовой информации, определенных Правительством Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, не менее чем за 30 дней до даты проведения торгов и содержать следующие сведения:

а) форма торгов и подачи предложений о цене или размер арендной платы;

б) срок принятия решения об отказе в проведении торгов;

в) предмет торгов, включая сведения о местоположении (адресе), площади, границах, обременениях, кадастровом номере, целевом назначении и разрешенном использовании земельного участка, а также иные позволяющие индивидуализировать земельный участок данные;

г) наименование органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявших решение о проведении торгов, реквизиты указанного решения;

д) наименование организатора торгов;

е) начальная цена предмета торгов или начальный размер арендной платы, «шаг аукциона», размер задатка и реквизиты счета для его перечисления;

ж) форма заявки об участии в торгах, порядок приема, адрес места приема, даты и время начала и окончания приема заявок прилагаемых к ним документов, предложений, а также перечень документов, представляемых претендентами для участия в торгах;

з) условия конкурса;

и) место, дата, время и порядок определения участников торгов;

к) место и срок подведения итогов торгов, порядок определения победителей торгов;

л) срок заключения договора купли-продажи или аренды земельного участка;

м) дата, время и порядок осмотра земельного участка на местности;

н) проект договора купли-продажи или аренды земельного участка;

о) сведения о сроке уплаты стоимости, если земельный участок продается в кредит (с отсрочкой платежа), а также о порядке, сроках и размерах платежей, если земельный участок продается в рассрочку.

В извещении администрации муниципального образования «Новолакский район», опубликованном в газете «Голос времени», о проведении аукциона по продаже права на заключение договора аренды, не указаны:

а) срок принятия решения об отказе в проведении торгов;

б) сведения о границах, обременениях, целевом назначении и разрешенном использовании земельного участка;

в) начальная цена предмета торгов или начальный размер арендной платы, «шаг аукциона», размер задатка и реквизиты счета для его перечисления;

г) форма заявки об участии в торгах, порядок приема, даты и время начала и окончания приема заявок и прилагаемых к ним документов, предложений, а также перечень документов, представляемых претендентами для участия в торгах;

д) условия аукциона;

е) место, дата, время и порядок определения участников торгов;

ж) проект договора купли-продажи или аренды земельного участка;

з) сведения о сроке уплаты стоимости, если земельный участок продается в кредит (с отсрочкой платежа), а также о порядке, сроках и размерах платежей, если земельный участок продается в рассрочку.

и) наименование органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявших решение о проведении торгов, реквизиты указанного решения;

к) реквизиты счета для перечисления задатка;

Опубликованное организатором торгов (администрацией) извещения о продаже земельных участков по своему содержанию не соответствуют требованиям, установленным вышеназванным пунктам Правил.

На основании пункта 5 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006                № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, предоставляющих такие товары.

В соответствии с пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 (в редакции от 14.12.2010)                            «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих функции указанных органов, или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Апелляционный суд считает, что в действиях администрации имеются нарушения антимонопольного законодательства, приведшие к недопущению, ограничению либо устранению конкуренции путем несоблюдения администрацией процедуры предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, и управление это доказало.

Решение от 17.06.2010 управление приняло в пределах своей компетенции и с соблюдением установленного законом порядка.

В связи с установлением антимонопольным органом нарушения Закона О защите конкуренции в адрес администрации муниципального образования «Новолакский район» вынесено предписание от 17.06.2010, в котором указано на необходимость отмены постановления главы администрации от 24.12.2007 № 135-П          «О предоставлении предпринимателю без образования юридического лица Гасанову Рамазану Билаловичу земельного участка площадью 1 га на праве аренды из земель администрации с. Новолакское».

В мотивировочной части оспариваемого решения суд первой инстанции пришел к выводу о том, что управление неверно определило субъект правонарушения, приняв решение и предписание в отношении администрации, а не муниципального образования «Новолакский район». Этот вывод не соответствует имеющимся в деле материалам.

В силу пункта 2 статьи 30 Устава муниципального образования «Новолакский район» глава муниципального образования возглавляет местную администрацию района, являющуюся исполнительным органом муниципального образования. Согласно пункту 4 статьи 33 Устава администрацией руководит глава муниципального образования.

В случае по настоящему делу глава администрации издавал оспариваемое постановление как глава исполнительного органа муниципального образования, через который муниципальное образование осуществляет свои функции и задачи, и поэтому предписание принято в отношении администрации, осуществляющей в силу пункта 2 статьи 31 Устава муниципального образования управление и распоряжение муниципальным имуществом (указанная позиция отражена в постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 02.03.2011 по делу                  № А15-1163/2010).

Кроме того, суд первой инстанции указал на то, что на момент рассмотрения дела имеется договор аренды земельного участка от 24.12.2007 № 89-07, заключенный между комитетом и предпринимателем, данный договор зарегистрирован Управлением Федеральной Регистрационной службы по Республике Дагестан 18.01.2008. Наличие договора, прошедшего государственную регистрацию в установленном законом порядке, исключает для антимонопольного органа возможность принимать решения и выдавать предписания об отмене исполненных публично-правовых актов, на основании которых заключен этот договор.

В силу статей 450 Гражданского кодекса Российской Федерации и 46 Земельного кодекса Российской Федерации управление не вправе требовать во внесудебном порядке признания утратившим силу ненормативного акта, послужившего основанием для заключения договора. Наличие гражданско-правовой сделки в данном случае означает прекращение публично-правовых отношений по предоставлению земельного участка.

Таким образом, вывод суда первой инстанций о том, что, принимая оспариваемое предписание после возникновения между сторонами гражданско-правовых отношений, управление избрало ненадлежащий способ реагирования, является правильным.

С учетом изложенного,