Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.03.2012 по делу n А63-3604/2011. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

частных охранников. К сдаче экзамена допускаются лица, прошедшие обучение по программе профессиональной подготовки частных охранников.

Для организации приема экзамена в органах внутренних дел создаются экзаменационные комиссии в порядке, установленном Приказом МВД России от 19 июня 2006 г. № 447 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел по лицензированию и осуществлению контроля за частной детективной и охранной деятельностью на территории Российской Федерации» (в ред. приказов МВД РФ от 24.01.2007 № 101, от 21.09.2009 № 716, с изменениями, внесенными решением Верховного суда РФ от 05.12.2006 № ГКПИ06-1280). Приложение № 2 к указанному приказу закрепляет Инструкцию по организации и приему квалификационного экзамена у граждан, необходимого для приобретения правового статуса частного охранника, в соответствии с которой для организации приема квалификационного экзамена при органе внутренних дел создаются экзаменационные комиссии.

Организационно-методическое обеспечение и контроль за их деятельностью осуществляется ДООП МВД России. Состав комиссии и положение о ней утверждается приказом МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации, ОВДРО. Экзамен проводится, как правило, на базе образовательных учреждений, реализующих программы профессиональной подготовки частных охранников. Прием экзамена у лиц, заканчивающих обучение по программе профессиональной подготовки частных охранников, по решению комиссии может осуществляться одновременно с проведением выпускного (итогового) экзамена в образовательных учреждениях по завершении курса обучения.

Работа комиссии ООЛРР ГУВД по Ставропольскому краю по организации приема квалификационного экзамена осуществляется на базе НОУ дополнительного образования «Лидер». НОУ предоставляет помещение для работы комиссии, учебный класс с оргтехникой, обеспеченной лицензионным программным обеспечением, служебным оружием, необходимым количеством боеприпасов, помещением тира.

Также работу комиссии ООЛРР ГУВД по Ставропольскому краю координирует координационно-методический совет при ГУВД по Ставропольскому краю, который создан во исполнение Указания МВД России от 23 марта 1999 года № 1/5682. Цели и задачи деятельности координационно-методического совета при ГУВД по Ставропольскому краю закреплены в Положении, утвержденном приказом ГУВД по СК от 30.09.2009 № 605; совет создан в качестве совещательного органа, не наделенного правом нормотворчества.

Протоколом № 14 от 03.12.2009 года заседания координационно-методического совета при ГУВД по СК принято решение о том, что НОУ «Учебный центр «Рубеж-С», НОУ «Учебный центр «Кавказ», АНО НОУ «Дельта-Юг-Центр» не обладают необходимыми условиями для проверки теоретических и практических навыков, поэтому рекомендовать экзаменационной комиссии осуществлять прием квалификационного экзамена на базе НОУ ДО «Лидер».

Данные рекомендации были закреплены в методических рекомендациях, подготовленных Л.К. Савцовым, утвержденных в ГУВД по Ставропольскому краю (исх. № 25/7276 от 16.12.2009) и направленных руководителям частных охранных предприятий по организации сдачи квалификационного экзамена на базе НОУ ДО «Лидер». В   методических рекомендациях указано, что для упорядочения работы лицензионного органа и на основании  решения  комиссии,  прием экзаменов  о  присвоении  соответствующей квалификации частного охранника будет осуществляться на базе НОУ «Лидер». Группы контроля (обеспечения) организуют и проводят прием экзаменов с понедельника по четверг с 10 до 17 часов в классе НОУ ДО «Лидер» и в закрытом стрелковом тире РОСТО.

Данные методические рекомендации ГУВД по СК от 16.12.2009 были рассмотрены и подписаны заместителем начальника генерал-майором милиции М.М. Кабановым и содержали требование провести рабочие встречи со всеми руководителями охранных организаций, в ходе которых необходимо довести до них требования по вопросам сдачи квалификационного экзамена, выдачи удостоверений частного охранника и организации проведения обязательной дактилоскопической регистрации.

В ГУВД Ставропольского края с заявлением об организации приема квалификационных экзаменов неоднократно обращался директор НОУ ДО «Кавказ», вопрос о приеме квалификационного экзамена на базе указанного образовательного учреждения решен не был. Неоднократно в отношении НОУ ДО «Учебный центр «Кавказ» проводились проверки ООЛРР УВД по г. Ставрополю, замечаний и предложений не выявлено.

Актом о результатах выездной внеплановой проверки НОУ ДО «Учебный центр «Кавказ», проведенной Министерством образования Ставропольского края, подтверждается факт, что материально-техническая база учреждения обеспечивает условия осуществления образовательного процесса по программам профессиональной подготовки и дополнительного профессионального образования. Акты были подписаны проверяющим, с актами был ознакомлен директор учебного центра.

В материалах дела имеется заключение о наличии специальной учебной и стрелковой базы для обучения частных охранников, утвержденное начальником ООЛРР ГУВД по Ставропольскому краю полковником милиции А.А. Науменко, от 15.02.2010 года. Инспектор отделения контроля за частной детективной и охранной деятельностью ООЛРР ГУВД по Ставропольскому краю майором милиции Заболоцкий Е.В., рассмотрев материалы обращения о выдаче заключения о наличии специальной учебной, стрелковой (учебно-материальной) базы частному образовательному учреждению «Учебный центр «Кавказ», установил наличие пригодной специальной и стрелковой базы. Недостатки, заявленные в ходе проверки, устранены, о чем предоставлено письменное сообщение.

Письмом от 14.07.2010 исх. № 25/3835, подписанным И.о. начальника ООЛРР при ГУВД по Ставропольскому краю, директору НОУ ДО «Учебный центр «Кавказ» было сообщено, что для принятия положительного решения об организации приема квалификационного экзамена, необходимо привести в соответствие материально-техническую базу учреждения и направить в адрес комиссии материалы, не представленные на момент проверки. Также необходимо представить информацию о зачислении и выпуске учебных групп, расписании занятий и графиках учебных и зачетных стрельб с указанием места и времени их проведения.

Вместе с тем в адрес НОУ «Кавказ» 30.07.2010 исх. № 25/4158 поступило письмо от ООЛРР, подписанное И.о. начальника Л.К. Савцовым, в котором сообщалось, что с 09.08.2010 прием квалификационного экзамена у выпускников НОУ, согласно решению экзаменационной комиссии при ГУВД по Ставропольскому краю по организации и приему квалификационного экзамена у граждан, необходимого для приобретения статуса частного охранника, будет проводиться еженедельно, по вторникам, на базе НОУ ДО «Лидер». Кроме того, письмо с подобным содержанием было направлено в адрес НОУ СПО «РОСТА» 30.07.2010 исх. №25/4158.

Согласно представленной информации квалификационные экзамены по повышению квалификации частных охранников 4-го, 5-го и 6-го разрядов, а также руководителей частных охранных организаций в период с 04.02.2010 по 31.05.2010 проводились на базе НОУ ДО «Лидер», у которого в указанный период отсутствовало приложение № 2 к лицензии на право осуществление деятельности по дополнительному профессиональному образованию.

06.07.2010 за исходящим № 141, директором НОУ Учебный центр «Лидер» было направлено письмо на имя начальника ООЛРР ГУВД по Ставропольскому краю А.А. Науменко с просьбой проинформировать инспекторов лицензионно-разрешительных отделений края и других заинтересованных лиц о приеме квалификационных экзаменов по адресу: г. Ставрополь, ул. 50 лет ВЛКСМ, 109 (4этаж) в связи с переездом. Однако повышение квалификации проводится по прежнему адресу (адресу, указанному в лицензии) ул. Шпаковская, 107в.

Прием квалификационных экзаменов проводится только на базе НОУ ДО «Лидер» и данная услуга является для экзаменуемых платной, для НОУ «Лидер» созданы условия для получения дополнительного дохода и оно поставлено в преимущественное положение по отношению к другим образовательным учреждениям, обладающим правом ведения образовательной деятельности по программам подготовка, переподготовка и повышение квалификации частных охранников.

УФАС по СК в рамках рассмотрения дела, были затребованы и приобщены к материалам дела калькуляции услуг по приему квалификационного экзамена для частного охранника 4, 5, 6 разрядов, сотрудников охраны 4, 5, 6 разрядов и по повышению квалификации руководителей частных охранных организаций.

Представители НОУ ДО «Лидер» подтвердили тот факт, что осуществляют взимание платы   с   охранников   и   руководителей   частных   охранных   предприятий   за предоставление материально- технической базы ООЛРР ГУВД по Ставропольскому краю для приема квалификационного экзамена.

НОУ ДО «Лидер» представило в Управление Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю пояснительную записку с суммой выручки за представленные услуги по обеспечению материально-технической базы ООЛРР ГУВД по Ставропольскому краю для приема квалификационного экзамена за период с 04.02.2010 по 04.10.2010. Сумма выручки составила 8 388 500 рублей.

Согласно правилам сдачи квалификационного экзамена в образовательных учреждениях, реализующих программы профессиональной подготовки частных охранников, прием экзамена осуществляется членами комиссии по завершении обучения по программе профессиональной подготовке частных охранников; для согласования даты и времени проведения экзамена руководители образовательных учреждений подают заявку. Комиссия утверждает дату, время и место проведения экзамена. Аналогичные нормы закреплены и в Инструкции по организации и приему квалификационного экзамена у граждан, необходимого для приобретения статуса частного охранника (утв. Приказом МВД РФ от 19.06.2006 № 447).

Таким образом, организация приема и прием квалификационного экзамена на приобретение правового статуса частного охранника - является государственной функцией и относится к исключительной компетенции ГУВД по Ставропольскому краю, а потому не является частью образовательного процесса и не входит в предмет лицензирования образовательной деятельности.

Нормативного акта, устанавливающего плату за осуществление данной государственной функции, не имеется.

 При этом ГУВД по Ставропольскому краю в лице ООЛРР не предпринимало мер по недопущению взимания платы в нерегулируемом размере при предоставлении государственной услуги по приему квалификационного экзамена.

Под функциями по оказанию государственных услуг в пп. «д» п. 2 Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Основным принципом предоставления государственных и муниципальных услуг является правомерность взимания с заявителей государственной пошлины за предоставление государственных и муниципальных услуг, платы за предоставление услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг.

Таким образом, в отношении государственных функций по приему квалификационного экзамена, установлена государственная монополия, а за их осуществление и при осуществлении, действующим законодательством исключается взимание платы в нерегулируемом размере любыми иными юридическими или физическими лицами за предоставление государственной функции по приему квалификационного экзамена.

В действиях ГУВД по Ставропольскому краю в лице ООЛРР по необоснованному ограничению доступа образовательных учреждений к приему квалификационного экзамена на их базах антимонопольным органом установлены факты нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции»: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Также действия ГУВД по Ставропольскому краю в лице ООЛРР и НОУ ДО «Лидер» по ограничению доступа образовательным учреждениям, обладающих правом ведения образовательной деятельности, в соответствии с лицензией по программам подготовки, повышения квалификации по профессии «охранник» («частный охранник») 4, 5, 6 разряда и по программам повышения квалификации руководителей частных охранных организаций на рынок сдачи квалификационного экзамена и по предоставлению НОУ ДО «Лидер» приоритетных прав, на проведение квалификационного экзамена на его базе и взимания нерегулируемой платы за исполнение экзаменационной комиссией при ГУВД по СК государственной функции по приему квалификационного экзамена, нарушают пункт 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135 -ФЗ «О защите конкуренции».

По результатам рассмотрения дела, решением от 10.12.2010 года по делу № 120, антимонопольным органом ГУВД по Ставропольскому краю в лице отдела организации лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью правомерно признано нарушившим пункт 2 части 1 статьи 15 и пункт 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 г. №135 - ФЗ «О защите конкуренции»; выдано предписание № 100 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

Выводы антимонопольного органа о создании ГУВД по Ставропольскому краю НОУ ДО «Лидер» преимущественных условий деятельности на рынке оказания услуг по профессиональной подготовке частных охранников, что привело к ограничению конкуренции на соответствующем рынке; о согласованном характере действий ГУВД по Ставропольскому краю и учебного центра, результатом которых явилось ограничение конкуренции на рынке оказания услуг по профессиональной подготовке частных охранников, а, следовательно, о наличии в действиях ГУВД по Ставропольскому краю признаков нарушения пункта 2 части 1 статьи 15, пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, подтверждаются представленными в материалы дела доказательствами.

Довод апелляционной жалобы о том, что НОУ ДО «Учебный центр «Кавказ» не представило заявок с указанием предполагаемого количества экзаменуемых лиц и времени начала экзамена в адрес комиссии отклоняется по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, НОУ ДО «Учебный центр «Кавказ» обращалось по вопросу приема квалификационного экзамена на своей базе за №13 от 10.03.2010, №15 от 11.06.2010, №17 от 24.06.2010, №22 от 21.07.2010, №26 от 10.08.2010, №28 от 16.08.2010, №40 от 21.10.2010.

Мотивами отказа в проведении экзамена явилось, в том числе, несоответствие материально-технической базы, установленное по результатам проверки проведенной 01.07.2010.

Однако после 01.07.2010 обследование материально-технической базы