Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.04.2012 по делу n А22-2092/2011. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

ШЕСТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

г. Ессентуки                                                                                              

19 апреля  2012 года                                                                    Дело №А22-2092/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 17 апреля  2012 года.

Полный текст постановления изготовлен  19 апреля  2012 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Винокуровой Н.В.,

судей: Жукова Е.В.,   Сулейманова З.М.,                                                        

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания                  Карповой Д.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Республике Калмыкия на решение от 20.01.2012 по делу  №А22-2092/2011 Арбитражного суда Республики Калмыкия, принятое судьей Хазиковой В.Н.,

по иску администрации Яшкульского районного муниципального образования Республики Калмыкия (ОГРН: 1020800734503)

к Министерству финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Республике Калмыкия (ОГРН: 1020800765094),

третье лицо - Финансовое управление Яшкульского районного  муниципального образования Республики Калмыкия,

о взыскании убытков, возникших в связи с представлением льгот по оплате коммунальных услуг работникам системы здравоохранения,

при участии в судебном заседании от администрации Яшкульского районного муниципального образования Республики Калмыкия Аслыковой А.Э. (доверенность  от 10.01.2012), от Финансового управления Яшкульского районного  муниципального образования Республики Калмыкия Молокаевой С.Б.  (доверенность  №38 от 16.04.2012),

                                                У С Т А Н О В И Л:

администрация Яшкульского районного муниципального образования Республики Калмыкия» (далее – истец) обратилась в арбитражный суд с иском к Министерству финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Республике Калмыкия (далее – ответчик) о взыскании за счет казны Российской Федерации 1724369,84 рублей в доход местного бюджета убытков, возникших в связи с предоставлением в 2011 году за периоды с 2007-2011 годы льгот по оплате коммунальных услуг работникам системы здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности.

Решением  от 20.01.2012 суд   иск удовлетворил.

Решение суда первой инстанции мотивировано обоснованностью требований истца.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, ответчик  обратился с апелляционной жалобой в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд, в которой просил решение   суда первой инстанции отменить.

Считает, что истец не относится к предприятиям, оказывающим услуги, Российская Федерация обеспечивает софинансирование мер социальной поддержки, истец не представил доказательств того, что по вине ответчика произошло не выделение средств истцу.

Правильность решения  от 20.01.2012 проверена в апелляционном порядке в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 Изучив доводы апелляционной  жалобы, выслушав представителя истца и третьего лица, исследовав материалы дела, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд не усматривает оснований к отмене решения суда первой инстанции исходя из  следующего.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на основании судебных актов мирового судьи Яшкульского судебного участка Республики Калмыкия, с истца  за счет местного бюджета в пользу граждан (работников системы здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности) взысканы суммы льгот по оплате коммунальных услуг за период с 2007 по 2011 годы. В связи с вступлением судебных актов в законную силу выданы исполнительные листы. На основании судебных актов истец произвел оплату льгот, предоставленным работникам здравоохранения, проживающим в сельской местности, за период с 2007 по 2011 годы.

Размер невозмещеных расходов, связанных с оплатой предоставленных работникам здравоохранения льгот по оплате жилья и коммунальных услуг в заявленной сумме подтверждается судебными актами мирового судьи Яшкульского судебного участка Республики Калмыкия, исполнительными листами, расчетом выплаты компенсации за коммунальные услуги медицинским работникам Яшкульского района за период с 2007 – 2011 годы с указанием фамилий, имен, отчеств работников здравоохранения и суммы льгот, предоставленной каждому из них, а также платежными поручениями.

В качестве правового основания заявленного иска истец указывал статьи 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, статей 31, 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 9 статья 63 Основ законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья граждан».

Как правильно указал суд первой инстанции, по результатам рассмотрения заявленных требований  исходя из смысла статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации, потери истца при льготном обеспечении граждан при отсутствии их компенсации являются убытками (неполученные доходы), которые подлежат возмещению.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданские права и обязанности возникают, в том числе из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей.

Согласно Постановлению ВЦИК и СНК РСФСР от 10.06.1930 «О льготах квалифицированным работникам в сельских местностях и рабочих поселках» квалифицированным медицинским, ветеринарным, сельскохозяйственным работникам и работникам просвещения, проживающим в сельской местности и рабочих поселках, должны быть предоставлены соответствующим местным исполкомом или учреждением, предприятием или организацией бесплатные квартиры с отоплением и освещением в натуре.

В соответствии со статьей 63 Основ законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья граждан» было установлено, что врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имеют право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

В Федеральном законе № 119-ФЗ от 24.06.1999 «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» было  предусмотрено, что если обязательства по социальной защите населения установлены федеральными законами, то исполнение этих федеральных обязательств есть реализация полномочий Российской Федерации в   области социальной защиты, и финансирование реализации этих полномочий должно осуществляться за счет средств федерального бюджета путем передачи материальных ресурсов нижестоящим бюджетам.

Постановлением Правительства от 15.08.2001 № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма на период до 2005 года» предусмотрено, что на субъект Российской Федерации может быть возложена ответственность за невыполнение федерального закона, влекущего дополнительные расходы для регионального бюджета, только в пределах переданной федеральным бюджетом компенсации таких расходов.

Согласно пункту 2 статьи 49 Федерального закона «Об общих принципах и порядке организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 № 154-ФЗ органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены материальными и финансовыми средствами.

В 2003 году в соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг» от 06.05.2003 № 52-ФЗ (статья 2) было предусмотрено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных абзацем 2 статья 8 Закона РСФСР от 21.12.1990 № 438-1 «О социальном развитии села», частью  2 статья 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 № 5487-1 устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.2003 № 377 «Об утверждении Правил предоставления бюджетам субъектов РФ субсидий для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности» субсидии для возмещения расходов в связи с предоставлением указанных льгот выделяются за счет средств фонда компенсаций в пределах ассигнований, предусмотренных на данные цели в федеральном бюджете.

Статьей 72 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 01.03.2007  № 129-О-П, порядок предоставления с 01.01.2005  мер социальной поддержки работников сельской местности, на основе правового механизма, не допускающего существенного снижения гарантий их социальной защищенности, должен определяться нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации. При этом в силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 17.06.2004 № 12-П и от 15.05.2006 № 5-П.

Недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

В соответствии с пунктом 18 Постановления Высшего Арбитражного Суда  Российской Федерации от 22.06.2006 №23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществленным до 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам надлежит учитывать следующее.  

При применении статьи 72 Конституции Российской Федерации, абзаца шестого пункта 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 01.01.2005) судам необходимо исходить из того, что отнесение вопросов социальной защиты, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации означает право субъекта Российской Федерации установить меры социальной поддержки дополнительно к мерам, предусмотренным федеральным законодательством, с принятием обязательств по их финансированию за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Положения Бюджетного кодекса Российской Федерации о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего. Возложение этой обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что в силу пункта 4 статьи 130, статей 133 и 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 01.01.2005), раздела 4 Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.08.2001 № 584, должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Таким образом, анализ норм действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на предоставление (в силу Постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 10.06.1930 «О льготах квалифицированным работникам в сельских местностях и рабочих поселках», абзацем 2 статьи 8 Закона РСФСР от 21.12.1990 № 438-1 «О социальном развитии села», частью  2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 № 5487-1, статьей 2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики») на федеральном уровне работникам здравоохранения, проживающим в сельской местности, права на льготы по оплате жилья и коммунальных услуг до настоящего времени не определены источники и механизм компенсации расходов предприятий и организаций, оказывающих льготные услуги работникам здравоохранения, проживающим в сельской местности.

Государство не отменяло и не приостанавливало действие Основ законодательства об охране здоровья граждан, поэтому расходы по предоставлению льгот отдельным категориям потребителей могут быть возложены на публично-правовое образование независимо от того, предусмотрены ли соответствующие средства в законе о бюджете.

Возможность субъекта Российской Федерации или муниципального образования предусматривать в своем бюджете средства для финансирования мер социальной поддержки работников здравоохранения, проживающих в сельской местности, не исключает обязанности Российской Федерации по возмещению соответствующих расходов.

С учетом изложенного, поскольку предоставление льгот работникам сельской местности предусмотрено федеральным законом, источником финансирования является федеральный бюджет. Следовательно, финансирование предусмотренных федеральным законом льгот осуществляет Российская Федерация,