Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.10.2014 по делу n А60-15644/2014. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

муниципальному имуществу и инженерным конструкциям муниципального жилищного фонда.

        Пунктом 18 Положения № 1140 предусмотрено, что предприятие "ТТУ" и предприятие "Горсвет", равно как и ответственные операторы связи, должны максимально использовать возможность прокладки линий связи в подземных коммуникациях, связанных с опорами.

        Комиссией УФАС по Свердловской области установлено, что между Комитетом по управлению городским имуществом, действующим от имени администрации города Екатеринбурга и ЕМУП «Горсвет» действует договор от 09.11.2008 № 241 на организацию содержания и ведения учета объекта, входящего в состав местной казны г. Екатеринбурга (том 5 л.д. 50-105). Предметом договора является обслуживание сетей наружного освещения, в том числе опор наружного освещения, находящихся в ведении ЕМУП «Горсвет». Пункт 3.2.7 договора обязывает предприятие «Горсвет» выполнять предусмотренные договором обязанности самостоятельно либо с привлечением третьих лиц путем заключения с ними договоров. При этом пункт 3.1.1 договора наделяет исполнителя правом самостоятельно определять порядок и способы выполнения договорных обязательств в пределах, установленных законодательством РФ и актами органов местного самоуправления.

          Также комиссией установлено, что взаимодействие операторов связи с администрацией и предприятием «Горсвет» осуществлялось в соответствии Положением № 1140. Между предприятием «Горсвет» и операторами связи действовали договоры, предусматривающие, в частности, оплату за использование муниципального имущества. Размер оплаты определялся «тарифом на услуги крепления волоконно-оптического кабеля на опорах уличного освещения предприятия «Горсвет» и опорах контактной сети предприятия «ТТУ», устанавливаемым тарифной комиссией администрации. Размещение линий связи на опорах контактной сети и опорах наружного освещения осуществлялось в соответствии с техническими условиями на прокладку линий связи (п. 14 Положения), выдаваемыми предприятиями «Горсвет» и «ТТУ».

         В частности, предприятием "Горсвет" в 2003 – 2004 годах были выданы ООО «ЕвроТел» (в настоящее время реорганизовано путём присоединения к обществу «Комстар-Регионы») технические условия на использование опор уличного освещения для подвески кабеля ВОЛС (волоконно-оптической линии связи) (том 3 л.д. 29-42).

       16.09.2011 администрацией было принято постановление № 3876 «Об ограничении размещения волоконно-оптических линий связи на опорах наружного освещения и контактной сети на территории муниципального образования город Екатеринбург» (далее – Постановление № 3876), в соответствии с которым в целях улучшения эстетического облика Екатеринбурга, обеспечения целевого использования опор освещения и контактной сети утвержден график демонтажа волоконно-оптических линий связи, размещенных на опорах освещения и контактной сети (приложение) (том 3 л.д. 11).

         Указанным постановлением предприятию «Горсвет» и предприятию «ТТУ» поручено провести инвентаризацию опор наружного освещения и контактной сети для выявления правомерности размещения на них волоконно-оптических линий связи; установить правообладателей волоконно-оптических линий связи, размещенных на опорах наружного освещения и контактной сети; прекратить заключение договоров на использование опор освещения и контактной сети для размещения волоконно-оптических линий связи с учетом графика; уведомить правообладателей волоконно-оптических линий связи о расторжении договоров на использование опор освещения и контактной сети для размещения волоконно-оптических линий связи согласно графику.

         Согласно Постановлению № 3876 демонтажу подлежали все волоконно-оптические линии связи вне зависимости от установления факта правомерности (неправомерности) размещения кабелей связи на опорах наружного освещения и контактной сети.

         30.05.2012 ФАС России вынесла решение по делу № 1 15/24-12, которым признала администрацию нарушившей часть пункты 1, 2 части 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции путем принятия Постановления № 3876 в части пункта 1, приложения к пункту 1, абзацев "прекратить заключение договоров на использование опор освещения и контактной сети для размещения волоконно-оптических линий связи с учетом графика", "уведомить правообладателей волоконно-оптических линий связи о расторжении договоров на использование опор освещения и контактной сети для размещения волоконно-оптических линий связи согласно графику" пункта 2 (том 3 л.д. 12-22).

         На основании указанного решения ФАС России выдала администрации предписание от 30.05.2012 по делу № 1 15/24-12 (том 3 л.д. 23-25), которым предписала в течение одного месяца со дня получения предписания прекратить нарушение пунктов 1, 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в издании Постановления № 3876, и внести изменения в Постановление № 3876, исключив вышеуказанные пункты (абзацы).

Указанное решение ФАС России было обжаловано администрацией в Арбитражный суд города Москвы (дело № А40-106033/2012), решением которого от 28.12.2012 в удовлетворении требований администрации было отказано. Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 06.03.2013 решение суда от 28.12.2012 оставлено без изменения (том 3 л.д. 43-52).

         19.03.2013 администрацией принято постановление № 899, которым Постановление № 3876 "Об ограничении размещения волоконно-оптических линий связи на опорах наружного освещения и контактной сети на территории муниципального образования "город Екатеринбург" признано утратившим силу в полном объеме (том 4 л.д. 81).

         Вместе с тем, необходимость проведения инвентаризации опор наружного освещения и контактной сети для выявления правомерности размещения на них ВОЛС, размещенных на этих опорах (мероприятия предусмотрены Постановлением №3876) не были признаны нарушением антимонопольного законодательства и не были связаны с исполнением предписания ФАС России от 30.05.2012.

         Однако в связи с отменой в полном объеме Постановления № 3876, указанные мероприятия были исключены из планов Администрации, что препятствует организации ее взаимодействия с операторами связи по поводу переноса ВОЛС, поскольку без проведения инвентаризации опор наружного освещения и контактной сети не представляется возможным достоверно оценить и спланировать технические и финансовые перспективы переноса ВОЛС в подземные коммуникации.

         Кроме того, тем же постановлением № 899 администрации признала утратившим силу и Положение № 1140 "О порядке взаимодействия операторов связи и Управления жилищного и коммунального хозяйства Администрации города Екатеринбурга, ЕМУП "Горсвет", ЕМУП "Трамвайно-троллейбусное управление", муниципальных жилищных организаций при строительстве и эксплуатации сетей и сооружений связи".

         Иного правового акта, регулирующего порядок взаимодействия операторов связи и владельцев опор наружного освещения и контактной сети, администрацией не принято.

       Довод Администрации о том, что принятие такого акта означало бы вмешательство в гражданско-правовые отношения между владельцем опор и владельцем ВОЛС, что, по мнению Администрации, противоречит требованиям Конституции РФ и ГК РФ, не соответствует действительности, так как именно Администрация является собственником опор наружного освещения и опор контактной сети, а владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, относится к полномочиям Администрации (подпункт 9 пункта 1 статьи 37 Устава муниципального образования г. Екатеринбург).

        Довод Администрации о том, что в г. Екатеринбурге принят целый ряд нормативных актов, которые регламентируют возможность строительства линейных объектов, является необоснованным, поскольку указанные правовые акты не регулируют порядок взаимодействия операторов связи и владельцев опор наружного освещения и контактной сети.

         Указывая в качестве обоснования отсутствия необходимости проведения инвентаризации, администрация ссылается на то, что между операторами связи и владельцами опор были заключены договоры на размещение ВОЛС, что, по мнению Администрации, означает тот факт, что владельцам опор освещения и контактной сети совершенно определенно известно количество, состав и местонахождение опор, на которых располагаются линии связи. Между тем, срок действия всех договоров на размещение ВОЛС на опорах в настоящее время истек. В соответствии с условиями договоров, заключенных между операторами связи и владельцами опор, на операторов связи была возложена обязанность демонтировать линии связи по окончании срока действия договоров. Очевидно, что для того, чтобы установить фактическое количество линий связи и опор, на которых линии связи находятся в настоящее время, необходимо проведение инвентаризации. Необходимость проведения инвентаризации изначально подтверждала и сама Администрация, издавая Постановление № 3876.

          Довод Администрации об отсутствии необходимости проведения инвентаризации опор в связи с тем, что все опоры находятся в реестре муниципальной собственности, не соответствует действительности, поскольку в решении антимонопольного органа и решении суда речь идет об инвентаризации опор освещения и контактной сети с целью определения фактического размещения на указанных опорах линий связи, между тем, реестр муниципальной собственности не содержит такой информации.

         Судом правомерно поддержаны выводы комиссии о том, что Администрация г. Екатеринбурга, приняв Постановление № 899 от 19.03.2013  «О признании утратившими силу отдельных правовых актов», создала реальную угрозу конкуренции на рынке услуг электросвязи, поскольку операторы связи, имеющие подземные линейно-кабельные сооружения, оказались в преимущественном положении по сравнению с теми, кто таковых не имеет.

         Законодательство о связи не содержит каких-либо преимуществ в части способа размещения линий связи. Соответственно, не допускается устанавливать приоритет одного способа прокладки кабеля (подземного) над другим (воздушным).

        Между тем, издавая постановление № 899 в части отмены постановления Главы г. Екатеринбурга № 1140 от 14.10.2003, Администрация г. Екатеринбурга преследовала цель прекратить прокладку ВОЛС воздушным способом с использованием опор освещения и контактной сети, возможность которой была предусмотрена в Постановлении № 1140.

          Как установлено судом 1 инстанции, волоконно-оптические линии связи операторов размещались на опорах наружного освещения и контактной сети в течение длительного времени, начиная с 2003 года, с согласия Администрации и на основании Постановления № 1140. Отменяя указанное постановление, Администрация создала тем самым правовую неопределенность в данной сфере и заложила основы для совершения владельцами опор освещения и контактной сети (ЕМУП «Горсвет» и ЕМУП «ТТУ») юридических и фактических действий, направленных на прекращение существования договорных отношений с операторами связи по поводу использования указанных опор для размещения на них линий связи.

          УФАС по Свердловской области верно указало, что состав и структура объектов связи - сооружений связи, в том числе линейно-кабельных сооружений, а также необходимые мощности в инженерных инфраструктурах для обеспечения функционирования средств связи должны в силу п. 1 ст. 6 Закона о связи определяться при градостроительном планировании развития территорий и поселений, их застройке.

          Согласно п. 2 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрадК РФ) территориальное планирование представляет собой планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального, регионального и местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур.

          Документами территориального планирования городских округов являются генеральные планы (п. 3 ч. 1 ст. 18 ГрадК РФ), а на входящих в их содержание картах отображаются планируемые для размещения объекты местного значения городского округа, относящиеся к различным областям в связи с решением вопросов местного значения, в том числе границы и описание местоположения линейных объектов, в том числе линий связи (линейно-кабельных сооружений) (ч. 5 ст. 23 ГрадК РФ).

          Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, в том числе предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (ч. 1 ст. 41 ГрадК РФ).

          Органы местного самоуправления городского округа обеспечивают подготовку документации по планировке территории на основании генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки (ч. 5 ст. 45 ГрадК РФ).

          Управлением установлено, что градостроительным регламентом г.Екатеринбурга не предусмотрены зоны для строительства линейно-кабельных сооружений связи. Таким образом, управление правомерно посчитало, что отмена Положения № 1140 и Постановления № 3876 (в части, не связанной с выполнением предписания ФАС России от 30.05.2012 по делу № 1 15/24-12) произведена администрацией в условиях отсутствия определенных при градостроительном планировании развития территорий и их застройке состава и структуры объектов связи для размещения в них средств связи, а также необходимых мощностей в инженерных инфраструктурах для обеспечения функционирования средств связи.

            Довод Администрации о том, что антимонопольным органом не доказано, что градостроительное законодательство предусматривает необходимость наличия в генеральном плане городского округа сведений об объектах связи, не соответствует действительности. Градостроительный кодекс РФ не содержит исчерпывающего перечня сведений, которые должны быть отражены в генеральном плане городского округа. В связи с тем, что к вопросам местного значения относится создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, в генеральном плане городского округа должны быть отражены планируемые для размещения объекты связи, а также местоположение существующих линейных объектов, в том числе объектов связи.

         Ссылка на отсутствие в настоящее время Закона Свердловской области об установлении видов объектов местного значения, подлежащих отображению на генеральном плане городского округа, не может являться основанием для невыполнения обязанности, предусмотренной федеральным законом, поскольку обязанность определять при градостроительном планировании и развитии