Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.10.2008 по делу n А50-8000/2008. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда полностью и принять по делу новый с/а

СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№17АП-7445/2008-АК

г. Пермь

17 октября 2008 года                                                    Дело № А50-8000/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 14 октября 2008 года.

В полном объеме постановление изготовлено  17 октября 2008 года.

         Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Нилоговой Т.С.,

судей                                 Савельевой Н.М.,

                                           Мещеряковой Т.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Кивокурцевой Е.В.,

при участии:

от заявителя (ОАО «Целлюлозно-бумажный комбинат «Кама»): Жукотская Е.Ю., доверенность от 09.01.2008 г., паспорт

от заинтересованного лица (Пермское межрегиональное управление по технологическому и экологическому надзору): не явился, извещен надлежащим образом

рассмотрел в заседании суда апелляционную жалобу заявителя – Открытого акционерного общества «Целлюлозно-бумажный комбинат «Кама»

на решение Арбитражного суда Пермского края

от 06.08.2008г.

по делу №А50-8000/2008,

принятое судьей Алексеевым А.Е.

по заявлению Открытого акционерного общества «Целлюлозно-бумажный комбинат «Кама»

к Пермскому межрегиональному управлению по технологическому и экологическому надзору

о признании незаконным решения,

установил:

Открытое акционерное общество «Целлюлозно-бумажный комбинат «Кама» (далее – заявитель, Общество, ОАО «ЦБК «Кама») обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании незаконным решения Пермского межрегионального управления по технологическому и экологическому надзору (далее – заинтересованное лицо, Управление, Ростехнадзор) от 07.03.2008 г. об отказе в утверждении нормативов предельно допустимых выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (далее – ПДВ) для ОАО «ЦБК «Кама» и выдаче разрешения на выброс загрязняющих веществ в атмосферу на 2008 год.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 06.08.2008 г.  (резолютивная часть решения объявлена 05.08.2008 г.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда, Общество обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить, принять новый, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, а также на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела.

В обоснование жалобы заявитель, ссылаясь на п.6 Порядка выдачи разрешений на выброс загрязняющих веществ в атмосферный воздух, утвержденного приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 19.02.2007 г. № 84 (далее – Порядок выдачи разрешений), указывает на неправомерность отказа Управления в выдаче разрешения по основанию, связанному с непредставлением санитарно-эпидемиологического заключения. Считает необоснованными вывод суда о том, что невыполнение плана уменьшения выбросов вредных (загрязняющих) веществ является дополнительным основанием для отказа в выдаче разрешения, а также вывод суда о том, что при представлении Обществом документов у него отсутствовали утвержденные в установленном порядке нормативы.

Представитель заявителя в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержал и дополнительно пояснил, что на второе полугодие 2008 г. Обществу были утверждены нормативы ПДВ и выдано разрешение, а в связи с отсутствием разрешения на первое полугодие предприятие вынуждено будет платить плату за негативное воздействие на окружающую среду в повышенном размере. Относительно отсутствия утвержденных нормативов представитель пояснил, что проект нормативов ПДВ представляется в  Ростехнадзор и на его основании выдается разрешение, а при выдаче разрешения утверждаются нормативы.

Заинтересованное лицо против доводов апелляционной жалобы возражает по мотивам, изложенным в письменном отзыве, оснований для отмены решения суда не усматривает.

Управление, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направило. В силу ч.3 ст. 156, ст.266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) апелляционная жалоба рассмотрена в его отсутствие.

Законность и обоснованность решения проверены апелляционным судом в соответствии со ст.ст. 266, 268 АПК РФ.

Заслушав представителя заявителя, исследовав материалы дела и доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, 06.12.2007 г. Общество обратилось в Управление с заявлением о выдаче разрешения на выброс загрязняющих веществ в атмосферу на 2008 г., представив проект нормативов выбросов загрязняющих веществ в атмосферу на 2008 г., утвержденный генеральным директором Общества (л.д. 9-14).

Письмом от 29.12.2007 г. № 05-27-1/5111 Ростехнадзор сообщил заявителю о том, что для решения вопроса об утверждении нормативов ПДВ и выдаче разрешения на выброс загрязняющих веществ Обществу необходимо представить план мероприятий по снижению выбросов загрязняющих веществ в атмосферу и доведению их до ПДВ, сославшись при этом на Порядок выдачи разрешений (л.д. 15-16).

Одновременно с письмом от 06.02.2008 г. № 09-09/137 заявитель представил в управление план мероприятий по снижению выбросов в атмосферу по предприятию на 2008 г. и проект нормативов ПДВ, скорректированный с учетом внедрения планируемых мероприятий по одному из стационарных источников выбросов (л.д. 17-19).

Письмом от 07.03.2008 г. № 05-27-1/481 Управление отказало заявителю в утверждении нормативов ПДВ и в выдаче разрешения на выброс загрязняющих веществ в атмосферу (л.д. 7-8).

В обоснование для отказа Управлением положены следующие обстоятельства и документы: систематический срыв сроков выполнения мероприятий по источнику № 12 (варочный участок производства целлюлозы); отсутствие санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии нормативов ПДВ для Общества санитарным нормам и правилам; представление Пермской природоохранной межрайонной прокуратуры от 28.12.2007 г. о признании  незаконными действий Общества по превышению нормативов выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и обязании прекращения сверхнормативных выбросов; протокол Пермского МУТЭН от 18.12.2007 г. № ЭК-03/2007-24 об административном правонарушении в отношении заявителя.

Полагая, что данный отказ Управления не соответствует действующему законодательству, Общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований и признавая оспариваемое решение об отказе законным, суд первой инстанции, руководствуясь п.6 Положения о нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 02.03.2000 г. № 183 (далее – Положение о нормативах выбросов), и п.п. «б» п.4 Порядка выдачи разрешений, пришел к выводу о том, что у Управления не имелось правовых оснований ни для согласования проекта нормативов в связи с отсутствием санитарно-эпидемиологического заключения, ни для выдачи разрешения на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в связи с отсутствием утвержденных нормативов ПДВ.

Суд также посчитал правомерным оспариваемый отказ в связи с невыполнением Обществом плана уменьшения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух с целью поэтапного достижения нормативов ПДВ.

Оценив в соответствии со ст.71 АПК РФ все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и проанализировав нормы материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что Обществом не были представлены на рассмотрение Управлению утвержденные в установленном порядке нормативы ПДВ, вместо данного документа фактически был представлен проект нормативов, в связи с чем, у Управления отсутствовали правовые основания для выдачи разрешения.

Вместе с тем, судом не было учтено, что такое основание, как представление проекта нормативов вместо утвержденных нормативов, не являлось причиной для принятия оспариваемого решения, выраженного в письме от 07.03.2008 г. На необходимость предварительного утверждения нормативов ПДВ не было также указано и в письме Управления от 29.12.2007 г., которым для утверждения нормативов ПДВ был затребован только план мероприятий по снижению выбросов.

Кроме того, согласно пунктам 6, 9 Положения о нормативах выбросов к полномочиям территориальных органов Ростехнадзора отнесено установление предельно допустимых выбросов.

Таким образом, Ростехнадзор является органом, который и устанавливает нормативы ПДВ, и выдает разрешения на выбросы. При этом, какой-либо отдельный порядок установления нормативов ПДВ (т.е. не в рамках рассмотрения вопроса о выдаче разрешения на выбросы) Постановлением Правительства РФ от 02.02.2000 г. № 183 не предусмотрен и в настоящий момент нормативными правовыми актами Ростехнадзора не установлен.

То обстоятельство, что Обществом не было представлено санитарно-эпидемиологическое заключение к проекту нормативов, в силу п.5 Порядка выдачи разрешений не могло быть положено в основу для отказа в утверждении нормативов и выдачи разрешения на выбросы, поскольку в случае выявления неполноты сведений и (или) некомплектности представленных материалов Управление должно было приостановить процедуру рассмотрения заявления Общества и предложить ему предоставить указанное заключение.

Вместе с тем, при истребовании у заявителя письмом от 29.12.2007 г. плана мероприятий Управление не предложило ему представить санитарно-эпидемиологическое заключение, а в последующем отказ в утверждении нормативов и выдачи разрешения мотивировало отсутствием данного документа.

Суд первой инстанции, соглашаясь с позицией Ростехнадзора, пришел к выводу о том, что Обществом на протяжении длительного периода времени (с 2002 года) не выполнялись или ненадлежащим образом выполнялись планы уменьшения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух.

Вместе с тем, из материалов дела усматривается, что в целом по предприятию Общество снижало количество вредных (загрязняющих) веществ, выбрасываемых в атмосферный воздух (планы мероприятий по снижению выбросов в атмосферу – л.д.38-50; решение Краснокамского городского суда – л.д.53-55). Частичное выполнение данных мероприятий отражено и в письмах Управления от 29.12.2007 г. и от 07.03.2008 г.

Все претензии заинтересованного лица к заявителю связаны только со стационарным источником выброса № 12. Действительно, на предприятии имеется источник выброса № 12, по которому заявителю не удается реализовать в полной мере все мероприятия по снижению выбросов в атмосферу. Данное обстоятельство Общество не отрицает, объясняя тем, что работы по модернизации производства (целлюлозное производство – варочный цех) требуют значительных финансовых ресурсов, но работа ведется, при этом, принимаются и иные меры к снижению выбросов.

То обстоятельство, что заявитель производит работы по модернизации производства по источнику выбросов № 12, усматривается также из содержания отзыва Управления на апелляционную жалобу, согласно которому заинтересованное лицо указывает на факт представления Обществом информации о завершении работ по второму этапу внедрения схемы доочистки газовых выбросов в варочном участке.

Суд апелляционной инстанции считает, что срыв сроков выполнения мероприятий по источнику № 12 не может являться законным основанием для отказа в утверждении нормативов ПДВ и в выдаче разрешения, поскольку, во-первых, по смыслу Положения о нормативах выбросов невыполнение (несвоевременное выполнение) плана мероприятий не может являться причиной для неустановления нормативов. Во-вторых, исходя из положений пунктов 4, 6 Положения о выдачи разрешений план уменьшения выбросов вредных (загрязняющих) веществ устанавливается для хозяйствующих субъектов, которым были утверждены временно согласованные выбросы.

Доказательства того, что на 2007 год Обществу были установлены временно согласованные выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и не были утверждены нормативы предельно допустимых выбросов, материалы дела не содержат. Следовательно, само по себе нарушение сроков выполнения мероприятий по источнику № 12, которые были разработаны Обществом в целях снижения самих нормативов ПДВ (а не снижения выбросов до нормативов ПДВ), не может являться основанием для отказа в установлении нормативов ПДВ на 2008 г., разработанных в системе «Лада», и в выдаче разрешения выбросы.

Кроме того, вступившими в силу судебными актами по делу № А50-2085/2008 (по вопросу проверки постановления Управления от 29.01.2008 г., вынесенного на основании протокола об административном правонарушении от 28.12.2007 г. № ЭК-03/2007-24) установлено, что разрешением № 19 на выброс вредных (загрязняющих) веществ сроком действия с 01.07.2007 г. по 01.01.2008 г. установлены нормативы ПДВ в целом по предприятию, которые Обществом не были превышены, в частности по диоксиду серы.

Суд апелляционной инстанции считает, что исходя из смысла Федерального закона от 04.05.1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», Положения о нормативах выбросов, следует, что процесс нормирования выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух носит обоюдный характер. Государство в лице соответствующих компетентных органов определяет нормативы вредных физических воздействий на атмосферный воздух, устанавливает порядок и методы определения нормативов выбросов вредных веществ в воздух и временно согласованных выбросов, устанавливает для каждого хозяйствующего субъекта, имеющего стационарные источники выбросов, предельно допустимые выбросы, выдает разрешение на выбросы, а хозяйствующие субъекты на основании соответствующих методик и расчетов обеспечивают разработку нормативов выбросов, а также принимают меры к уменьшению или исключению выбросов вредных веществ в атмосферный воздух. При этом, хозяйствующие субъекты вносят плату за негативное воздействие на окружающую среду, а за сверхнормативные выбросы такую плату вносят в повышенном размере.

Таким образом, государство фактически определяет степень возможного негативного воздействия на атмосферный воздух как в целом, так и для каждого хозяйствующего субъекта в отдельности. При этом, оно не может уклониться от исполнения данной функции, т.к. должно определить такое воздействие путем установления предельно допустимых выбросов (для юридического лица в целом и для конкретного стационарного источника выбросов),