Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.04.2009 по делу n А50-1372/2009. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ 17АП-2541/2009-АК

г. Пермь

28 апреля 2009 года                                                   Дело № А50-1372/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 28 апреля 2009 года.

Постановление в полном объеме изготовлено  28 апреля 2009 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Ясиковой Е. Ю.

судей  Осиповой С.П., Мещеряковой Т.И.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Кивокурцевой Е.В.

при участии:

от заявителя Пермского межрегионального управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора: не явились

от заинтересованного лица - ЗАО «Сельхозмонтаж»: Швалев Б.Ф., паспорт 5701 № 515593, приказ № 1 от 05.01.2005; Голев С.А., паспорт 5703 № 983 249, доверенность от 01.04.2009

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда.

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя Пермского межрегионального управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора

на решение Арбитражного суда Пермского края

от 17 февраля 2009 года

по делу № А50-1372/2009,

принятое судьей Якимовой Н.В.

по заявлению Пермского межрегионального управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора

к ЗАО «Сельхозмонтаж»

о привлечении к административной ответственности,

установил:

Пермское межрегиональное управление по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора (далее заявитель, управление) обратилось в арбитражный суд с заявлением о привлечении ЗАО «Сельхозмонтаж» (далее общество) к административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ) за осуществление предпринимательской деятельности (строительство объекта «Газоснабжение жилых домов по ул. Светлая, по Казанскому тракту 14а, 15а, 16а, 17а, по Яблоневому переулку в д. Ясыри Пермского района) с нарушением  требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

Решением Арбитражного суда Пермского края от 17.02.2009 (резолютивная часть от 16.02.2009) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, заявитель направил апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции отменить полностью, ссылаясь на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела.

Доводы апелляционной жалобы сводятся к тому, что материалами дела подтверждены, судом первой инстанции установлены и обществом не оспариваются вменяемые нарушения. Считает, что в действиях (бездействиях) общества содержатся признаки административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ.

Общество против жалобы возражает по основаниям, изложенным в письменном отзыве на апелляционную жалобу. Просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения. В судебном заседании представители общества пояснили, что лицензия имеется, вопросы по проектной документации отнесены к функциям заказчика. С выводами суда по квалификации нарушений согласны.

Представители заявителя, надлежащим образом извещенного о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебном заседании участие не принимали.

Законность и обоснованность судебного акта проверены арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, согласно лицензии Е 116790 № ГС-4-59-02-27-0-5906002398-010056-3 от 30.06.2008 со сроком действия до 30.06.2013, выданной на основании приказа Министерства регионального развития РФ от 30.06.2005г. №83, ЗАО «Сельхозмонтаж» осуществляет строительство зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом.

В соответствии с муниципальным контрактом (л.д.64), заключенным на основании протокола рассмотрения заявок на участие в аукционе с Муниципальным учреждением «Управление капитального строительства Пермского муниципального района» (заказчик), ЗАО «Сельхозмонтаж» (подрядчик) проведены работы по строительству объекта  «Газоснабжение жилых домов по ул.Светлая, по Казанскому тракту 14а, 15а, 16а, 17а, по Яблоневому переулку в д.Ясыри Пермского района». Сроки работ по договору      с 13.10.2008 по 11.12.2008.

28.11.2008 Государственным инспектором отдела газового надзора Ростехнадзора на основании полученного от ЗАО «Сельхозмонтаж» уведомления от 06.11.2008 (л.д.41) о начале строительства объекта «Газоснабжение жилых домов …» проведено обследование объекта строительства (служебная записка – л.д.9).

В ходе обследования установлено, что ЗАО «Сельхозмонтаж» при осуществлении строительства газопровода допускаются грубые нарушения требований промышленной безопасности, предусмотренных Федеральным законом от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «Правилами безопасности систем газораспределения и газопотребления», утвержденными Постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 18.03.2003 № 9, а именно: строительство ведется - 1) без согласованной утвержденной в установленном порядке проектной документации (двухлетний срок истек);            - 2) без разрешения на строительство (в судебном заседании 1 инстанции инспектором пояснено, что разрешение выдано 17.12.2008, т.е. после проверки и фактически после окончания работ – л.д.48); - 3) в отсутствие контроля за качеством работ – технического надзора (данный вывод сделан на основании письма от 04.12.2008 ЗАО «Фирма Уралгазсервис» о том, что договор на оказание услуг по техническому надзору не оплачен (л.д.47) и пояснений  директора ПРФ ЗАО «Фирма Уралгазсервис» на техническом совете – л.д.45). 

16.12.2008 по выявленным фактам в отношении ЗАО «Сельхозмонтаж»  государственным инспектором составлен протокол №48-12-199 об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена ч.3 ст.14.1 КоАП РФ (л.д.21), в связи с чем Государственный инспектор Ростехнадзора обратился в суд с настоящим заявлением о привлечении общества к административной ответственности.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводам об ошибочной квалификации административным органом совершенных обществом правонарушений, о недоказанности правонарушения в части, об истечении срока давности привлечения к ответственности..

По мнению суда, осуществление обществом строительных работ без разрешения необходимо квалифицировать по ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ, которая является специальной нормой, предусматривающей ответственность за административное правонарушение в области строительства.

По строительству газопровода без согласованной в установленном порядке проектной документации и отсутствию контроля за качеством работ - технического надзора суд первой инстанции также пришел к выводу о неверной квалификации, поскольку нарушение требований промышленной безопасности влечет ответственность по ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ. Также суд первой инстанции пришел к выводу о недоказанности состава административного правонарушения в части нарушений требований промышленной безопасности в связи с отсутствием технического надзора за качеством работ, так как осуществление такого надзора подтверждено копиями журналов о техническом надзоре, копией договора от 13.10.2008.

В качестве самостоятельного основания для отказа в удовлетворении требования о привлечении к ответственности суд первой инстанции указал на истечение двухмесячного срока давности привлечения к административной ответственности, признав правонарушения по ч. 1 ст. 9.1 и ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ длящимися и исходя из установления факта нарушения 28.11.2008.

Оценив все имеющиеся в материалах дела доказательства в их совокупности в порядке ст.71 АПК РФ, проанализировав нормы материального права, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда соответствуют фактическим обстоятельствам дела, являются законными и обоснованными.

Согласно ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

В соответствии с подп. 101.2 ст.17 Федерального закона от 08.08.2001 №128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» деятельность по строительству зданий и сооружений подлежит лицензированию.

По вопросу квалификации нарушения в части отсутствия разрешения на строительство суд первой инстанции обоснованно указал, что в случаях, когда административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) либо с нарушением предусмотренных в нем условий помимо общих норм, содержащихся в ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ, установлена другими статьями Кодекса, действия лица подлежат квалификации по специальной норме, предусмотренной КоАП РФ.

Правильно применив номы Градостроительного кодекса и КоАП РФ, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу об ошибочности квалификации правонарушения по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ за проведение работ по строительству газопровода без разрешения на строительство, поскольку ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ, являющейся специальной нормой, предусмотрена ответственность за административное правонарушение в области строительства - строительство объектов капитального строительства без разрешения на строительство.

В данной части суд также верно указал на отсутствие у Ростехнадзора полномочий по составлению протокола по ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ.

Из материалов дела усматривается, что общество вело строительство объекта, деятельность по возведению которого регулируется Федеральным законом от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».

Отнесение объекта строительства к категории опасных производственных объектов в соответствии с Приложением 1 к указанному Закону обществом не оспаривается.

Ст. 8 Федерального закона № 116-ФЗ предусматривает обязательность государственной экспертизы проектной документации.

Аналогичное требование закреплено в п. 2.1.2 Правил безопасности систем газораспределения и газопотребления, утвержденных Постановлением Госгортехнадзора России от 18.03.2003 № 9.

В указанных Правилах предусмотрена и организация технического надзора за качеством строительства (п. 3.1.4). При этом обязанность по организации технического надзора возложена на заказчика.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, работы по строительству газопровода проводились по проектной документации, утвержденной в 2006 году. Впоследствии проектная документация согласовывалась уже в момент проведения работ.

Таким образом, суд первой инстанции сделал верный вывод о том, что работы были начаты с нарушением требований промышленной безопасности.

Исследовав имеющиеся в материалах дела копии журналов с печатями «ЗАО «Фирма Уралгазсервис» о техническом надзоре, копию договора №202/П1ТН-18-136 на ведение технического надзора за строительством объекта от 13.10.2008, апелляционный суд считает вывод суда первой инстанции о недоказанности административным органом события правонарушения в части нарушения требований промышленной безопасности в связи с отсутствием технического надзора за качеством работ, верным и основанным на материалах дела.

Кроме того, вина общества в данной части также не доказана, так как названными Правилами обязанность по организации технического надзора возложена на заказчика строительства опасного производственного объекта.

Поскольку ст. 9.1 КоАП РФ также является специальной нормой, суд первой инстанции сделал обоснованный вывод об отсутствии оснований для привлечения общества к ответственности по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных лицензией в части нарушений, выразившихся в отсутствии согласованной и утвержденной проектной документации и отсутствии организации технического надзора.

Согласно пункту 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» в случае, если заявление административного органа о привлечении к административной ответственности или протокол об административном правонарушении содержат неправильную квалификацию совершенного правонарушения, суд вправе принять решение о привлечении к административной ответственности в соответствии с надлежащей квалификацией.

Вместе с тем, если в результате переквалификации составление протокола о совершенном правонарушении не отнесено к полномочиям обратившегося с заявлением органа, суд не вправе принять решение о привлечении к административной ответственности.

Руководствуясь ч.ч. 1, 2 ст. 23.31 КоАП РФ, Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 29.11.2004 № 78 «Об утверждении перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях» суд первой инстанции правомерно указал, что Ростехнадзор не вправе составлять протокол об административном правонарушении, ответственность за совершение которого предусмотрена ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ. Следовательно, оснований у суда первой инстанции для рассмотрения вопроса о привлечении общества по ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ не имелось.

В соответствии с ч. 1 ст.23.31 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных, в том числе ч.1 ст.9.1, рассматривают  органы государственного горного и промышленного надзора (в настоящее время - Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 401).

Частью 2 ст. 23.1 КоАП РФ установлено, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных, в том числе, статьями 9.1 - 9.5, настоящего Кодекса рассматриваются судьями в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье.

Судом первой инстанции указано, что в данном случае материалы административного дела с заявлением о привлечении ЗАО «Сельхозмонтаж» к административной ответственности переданы Ростехнадзором в арбитражный суд на основании ч. 2, ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ.

Из вменяемых в вину обществу нарушений (с учетом недоказанности нарушения, выразившегося в отсутствии организации