Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.11.2011 по делу n А60-22927/11­­. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (п. 7); под товарным рынком – сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразность отсутствует за ее пределами (п. 4); под товаром - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот (п. 1).

Антимонопольное законодательство в соответствии с Законом о защите конкуренции состоит из Закона о защите конкуренции, иных федеральных законов, регулирующих отношения, которые связаны с защитой конкуренции (ст. 2), в том числе отношения, в которых участвуют органы местного самоуправления (ч. 1 ст. 3).

  В силу п. 20 ст. 4 Закона о защите конкуренции под государственными или муниципальными преференциями понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот.

  В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон о местном самоуправлении) органами местного самоуправления являются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

  Согласно ч. 1 ст. 2 Закона о местном самоуправлении, под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

В силу п. 7 ч. 1 ст. 16 Закона о местном самоуправлении к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Согласно п. 5 ст. 790 ГК РФ В случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

В соответствии с п. 1 ст. 420 ГК РФ договором признается соглашение об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей двух или нескольких лиц, которые свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора (п. 2 ст. 1 ГК РФ) и на основании ст. 421 ГК РФ свободны в заключении договора (п. 1), могут заключить договор, как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами (п. 2), а также могут заключить смешанный договор, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных законом или иными правовыми актами (п.3).

При этом в силу п. 1 ст. 8 и п. 2 ст. 307 ГК РФ любой и каждый договор является основанием возникновения и последующего существования обязательств, к которым согласно п. 3 ст. 420 ГК РФ применяются общие положения об обязательствах, если иное не предусмотрено правилами главы 27 ГК РФ и правилами об отдельных видах договоров, содержащимися в ГК РФ.

Общими положениями об обязательствах (статьи 307 - 419 ГК РФ) установлено, что в силу обязательства одно лицо (должник) обязано совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие, как-то: передать имущество, выполнить работу, уплатить деньги и т.п., либо воздержаться от определенного действия, а кредитор имеет право требовать от должника исполнения его обязанности (п. 1 ст. 307 ГК РФ); если каждая из сторон по договору несет обязанность в пользу другой стороны, она считается должником

другой стороны в том, что обязана сделать в ее пользу, и одновременно ее кредитором в том, что имеет право от нее требовать (п. 2 ст. 308 ГК РФ).

Обязательство не создает обязанностей для лиц, не участвующих в нем в качестве сторон (для третьих лиц), а в случаях, предусмотренных законом, иными правовыми актами или соглашением сторон, обязательство может создавать для третьих лиц права в отношении одной или обеих сторон обязательства (п. 3 ст. 308 и ст. 430 ГК РФ).

Распоряжением Главы городского округа Первоуральск от 13.07.2010 № 306 утвержден состав постоянно действующей комиссии по проверке соблюдения договоров в сфере осуществления пассажирских перевозок.

Согласование паспортов автобусных маршрутов, графиков движения автобусов входит в полномочия Комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения, Положение о которой утверждено Постановлением от 07.10.2002 № 2343.

В соответствии с п. 2.1.18 договоров №№ 168/07, 169/07, 170/07, 171/07, 172/07, 173/07, 174/07, 175/07, 177/07 от 29.11.2007, №408/10 от 14.12.2010 исполнитель (перевозчик) обязан предоставить на каждом рейсе каждой единицы подвижного состава льготный (бесплатный) проезд гражданам, имеющим право такого проезда, и вправе получить компенсацию выпадающих доходов от перевозки, пассажиров, имеющих право льготного (бесплатного проезда) (п. 2.2 договоров).

Постановлением Главы городского округа Первоуральск от 20.05.2011 № 1166 утвержден Порядок предоставления субсидий из бюджета городского округа Первоуральск для возмещения затрат, возникших при предоставлении проезда по льготной стоимости отдельным категориям граждан на городском пассажирском транспорте и на автомобильном транспорте общего пользования пригородных маршрутов в «городском округе Первоуральск по абонементным книжкам, в 2011 году» (вместе с «Перечнем транспортных организаций, предоставляющих проезд по льготной стоимости отдельным категориям граждан на городском пассажирском транспорте и на автомобильном транспорте общего пользования пригородных маршрутов в городском округе Первоуральск по абонементным книжкам в 2011 году»). Указанные субсидии перечисляются в виде безвозмездных перечислений в виде субсидий транспортным организациям, индивидуальным предпринимателям для возмещения затрат, возникших при предоставлении проезда по льготной стоимости отдельным категориям граждан (п. 1, 2).

При этом обязательным условием для получения субсидии в соответствии с п. 13 Порядка является, в том числе наличие у транспортной организации договора (дополнительного соглашения к договору) с Администрацией городского округа Первоуральск на перевозку пассажиров в городском и пригородном сообщениях.

Одним из исключений, предусмотренных ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции, является предоставление прав в отношении муниципального имущества в порядке предоставления муниципальной преференции (п. 9), под которой в п. 20 ст. 4 Закона о защите конкуренции (в ред. ФЗ от 17.07.2009 № 164-ФЗ) понимается предоставление органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот.

В силу п. 1 ч. 4 ст. 19 Закона о защите конкуренции не является муниципальной преференцией предоставление имущества и (или) иных объектов гражданских прав по результатам торгов, проводимых в случаях, предусмотренных законодательством РФ.

Муниципальная помощь (преференция) предоставляется в целях, предусмотренных ст. 19 Закона о защите конкуренции и исключительно с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа (ст. 20 Закона о защите конкуренции.

Из материалов дела следует, что Постановлением Главы городского округа Первоуральск от 30.11.2010г. № 2893 «О временном порядке организации транспортного обслуживания населения по внутригородским маршрутам единой маршрутной сети» в связи с окончанием действия договоров и отсутствием возможности проведения конкурса было определено (п. 2): - объявить публичную оферту на обслуживание маршрутов № 5, 5С, 13, входивших в состав единого лота (договор от 29.11.2007 № 174/07).

Публичная оферта во исполнение Постановления Главы городского округа Первоуральск от 30.11.2001 № 2893 опубликована в газете «Вечерний Первоуральск» от 25.11.2010 №89 (18382).

Протоколом рабочей группы по организации транспортного обслуживания населения от 07.12.2010 по результатам рассмотрения поступивших заявок рекомендовано Главе городского округа Первоуральск заключить договор на обслуживание маршрутов №№ 5, 5с, 13 с претендентом № 5 (ООО «Фаэтон Авто», ООО «Навигатор» и ООО «Ямщик»). Договор № 408/10 с указанными хозяйствующими субъектами подписан 14.12.2010.

Определяя организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции (п. 2 ч. 1 ст. 1), ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции запрещает органам местного самоуправления принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе запрещает необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам (п. 2), а также предоставление муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 Закона о защите конкуренции (п. 7).

При рассмотрении дел, связанных с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, согласно п. 8 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 № 30, органу местного самоуправления необходимо указать конкретную норму федерального закона, разрешившую ему принять соответствующий акт, осуществить действия (бездействие).

Заключение договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества в соответствии с ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением прямо указанных в ней случаев.

Правила проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества на основании ч. 5 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции утверждены Приказом ФАС РФ от 10.02.2010 № 67.

При этом указанный порядок заключения договоров согласно ч. 2 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции не распространяется на имущество, распоряжение которым осуществляется в соответствии законодательством РФ о

концессионных соглашениях.

Концессионное соглашение согласно ч. 1 ст. 13 ФЗ от 21.07.2005 № 115-ФЗ заключается путем проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения, за исключением случаев, предусмотренных статьей 37 настоящего Закона.

В соответствии со ст. 447 ГК РФ договор может быть заключен путем проведения торгов в форме аукциона или конкурса, если иное не вытекает из его существа (п. 1 и п. 4).

Организация и порядок проведения торгов установлен статьей 448 ГК РФ.

К публичному конкурсу, содержащему обязательство заключить с победителем конкурса договор, согласно п. 5 ст. 1057 ГК РФ правила, предусмотренные главой 57 ГК РФ, применяются постольку, поскольку статьями 447 - 449 ГК РФ не предусмотрено иное.

Антимонопольные требования к торгам установлены ст. 17 Закона о защите конкуренции, согласно которой при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции (ч.1), в том числе нарушение порядка определения победителя или победителей торгов (п. 3).

Проанализировав вышеуказанные нормы права применительно к установленным по делу фактическим обстоятельствам, суд первой инстанции обоснованно указал, что для всех перевозчиков должен быть избран единый подход, основанный на нормах действующего законодательства, при этом выбор единого подхода, предусматривающий альтернативные действия при условии его публичности, остается за Администрацией городского округа Первоуральск.

Таким образом, обоснованны выводы суда первой инстанции о правомерности решения антимонопольного органа о наличии в действиях Администрации городского округа Первоуральск нарушений ч. 1 ст. 15 и п. 3 ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции, выразившихся в несоблюдении установленного в соответствии с п. 2 ст. 448 ГК РФ, ст. 33 Закона о концессионных соглашениях и ч. 5 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции порядка определения победителя конкурса, проведенного путем объявления на основании п. 2 Постановления Главы городского округа Первоуральск от 30.11.2010№ 2893 публичной «оферты» и последующего подписания договора от 14.12.2010 408/10 с группой хозяйствующих субъектов (ООО «Фаэтон Авто», ООО «Навигатор», ООО «Ямщик»).

Постановлением Главы городского округа Первоуральск от 10.07.2007 №

1478 утверждена единая маршрутная сеть городского и пригородного пассажирского общественного транспорта, которую образуют 18 городских автобусных маршрутов, 12 пригородных и 3 маршрутных такси.

В соответствии с изменениями в единую маршрутную сеть, внесенными Постановлением Главы городского округа Первоуральск от 28.08.2007 № 1850 (опубликованы в газете Вечерний Первоуральск от 08.09.2007) из единой маршрутной сети исключены маршруты 4у, 8у, 10у, 18.

Постановлением Главы городского округа Первоуральск от 10.08.2007 №

1697 утверждено Положение о проведении конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок по маршрутам внутримуниципальной сети (далее  – Положение о проведении конкурсов).

Пунктом 1 указанного положения предусмотрено, что оно регулирует отношения, возникающие при организации и проведении конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок автобусами, работающими в режиме общего пользования, по регулярным маршрутам единой сети пассажирского внутримуниципального транспорта общего пользования.

Администрацией городского округа Первоуральск 17.09.2007 года проведен