Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.01.2012 по делу n А60-23905/2011. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

исследованным фактическим обстоятельствам, но уже в рамках иного, объединенного дела, является неправомерным, что является основанием для  исключения из оспариваемых актов указания на данные обстоятельства.

Данное обстоятельство, установленное судом первой инстанции, не является основанием, и тем более безусловным, как о том заявляет податель апелляционной жалобы, для признания незаконным и отмены оспариваемых ненормативных актов в остальной части, поскольку антимонопольным органом исследовались и устанавливались обстоятельства соблюдения Администрацией г.Екатеринбурга антимонопольного законодательства по делам №72 и №24, которым давалась правовая оценка. Выводы антимонопольного органа в данной части не основаны на обстоятельствах, подвергнутых правовой оценке, по делу №68. Соответствующий довод апеллянта подлежит отклонению.

Кроме того, суд посчитал подлежащим исключению ссылку на хозяйствующий субъект - перевозчика ООО «Параллель», а также указание на отказ в согласовании данному обществу паспортов автобусных маршрутов, поскольку данные обстоятельства антимонопольным органом по настоящему делу не устанавливались, и были квалифицированы как неисполнение предписания от 22.01.2010 по делу №68. По этим же основаниям суд признал недействительным пункт 1.3 решения по признанию администрации не исполнившей предписание от 22.01.2010 №68.

         Данные выводы суда соответствуют фактическим обстоятельствам дела и нормам процессуального законодательства, оснований для их переоценки у суда апелляционной инстанции не имеется.

         Относительно законности и обоснованности оспариваемых ненормативных правовых актов в остальной части, признанными судом действительными, суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

  В соответствии с пунктом 2 и 7 части 1 статьи 15 (в редакции, действующей на момент вынесения оспариваемого решения антимонопольного органа) Федерального закона «О защите конкуренции» от 26.07.2006 №135-ФЗ органам местного самоуправления, каковым является заявитель, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 данного Федерального закона.

  В силу п. 20 ст. 4 Закона о защите конкуренции под государственными или муниципальными преференциями понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот.

  В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении) под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и указанным Федеральным законом осуществляется населением и(или) органами местного самоуправления самостоятельно.

  Согласно п. 7 ч. 1 ст. 16 Закона о местном самоуправлении к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

  Регулирование в сфере организации транспортного обслуживания населения в городе Екатеринбурге наряду с федеральными актами осуществляется постановлением Главы города Екатеринбурга от 22.09.2005 №890 «О совершенствовании пассажирских перевозок на территории города Екатеринбурга».

  Указанным нормативным актом органа местного самоуправления утверждены Положение о Комиссии по совершенствованию пассажирских перевозок (далее – Положение о комиссии), Положение о конкурсе на право обслуживания автобусных маршрутов (далее – Положение о конкурсе), Положение о Межведомственной комиссии по обследованию пассажирских маршрутов (далее – Положение о Межведомственной комиссии).

  В соответствии с пунктом 4 Положения о комиссии в ее функции входит рассмотрение заявок на открытие новых пассажирских маршрутов, направление заявки в Межведомственную комиссию, принятие решения по открытию новых пассажирских маршрутов, проведение конкурсов на право обслуживания пассажирских маршрутов.

   В соответствии с пунктом 1 Положения о конкурсе перевозчик получает право выполнения регулярных пассажирских перевозок на одном или нескольких маршрутов общественного транспорта по результатам соответствующего конкурса.

   Задачей конкурса определено удовлетворение потребности населения в пассажирских перевозках при обеспечении условий безопасной перевозки пассажиров и безопасности дорожного движения путем создания условий для добросовестной конкуренции среди перевозчиков.  

          Антимонопольным органом установлено, что Администрацией г.Екатеринбурга были заключены договоры:

          - с  ООО «Транспортная фирма «Профиль» №55 от 18.03.2002 (срок действия договора до 31.12.2002), №55 от 10.02.2004 (срок действия договора до 31.12.2004) на обслуживание населения маршрутными таксомоторами по маршруту №55 «УНЦ - Железнодорожный вокзал»;

          - с ООО «Центральный автовокзал» №028/2005 от 11.05.2005 (срок действия договора до 31.12.2005) на осуществление перевозок пассажиров на маршруте №028 «Железнодорожный вокзал – Городская больница №6».

           Приказом заместителя главы города Екатеринбурга №1а от 13.01.2006 утвержден реестр городских автобусных маршрутов на 2006 год, ранее заключенные договоры на обслуживание городских автобусных маршрутов пролонгированы на 2006 год, в который вошли перевозчики ООО «Профиль» и ООО «Центральный автовокзал». Договорные отношения продолжались с перевозчиками до августа 2009г.

          В августе 2009г. Администрацией г.Екатеринбурга в адрес ООО «Профиль» было направлено требование о прекращении перевозок по маршруту №055 (л.д.39 том 1), при этом был изменен обслуживаемый ЕМУП «МОАП» маршрут №23, который стал частично совпадать с маршрутом №55.

          Письмом от 10.08.2009 Администрация г.Екатеринбурга в одностороннем порядке прекратила договорные отношения с ООО «Центральный автовокзал» по маршруту №028 (л.д.74 том 1).   

          Перевозчиком по измененному маршруту №23 определено ЕМУП «МОАП» вне торгов.

          Данные обстоятельства заявителем не оспариваются, при этом в обоснование правомерности своих действий Администрация г.Екатеринбурга ссылается на конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, право самостоятельного выбора способов регулирования отношений при разрешении вопросов местного значения по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения.

          Между тем, Администрацией г.Екатеринбурга не учтено следующее.

          В соответствии с п. 1 ст. 420 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) договором признается соглашение об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей двух или нескольких лиц, которые свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора (п. 2 ст. 1 ГК РФ) и на основании ст. 421 ГК РФ свободны в заключении договора (п. 1), могут заключить договор, как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами (п. 2), а также могут заключить смешанный договор, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных законом или иными правовыми актами (п. 3).

   При этом в силу п. 1 ст. 8 и п. 2 ст. 307 ГК РФ любой и каждый договор является основанием возникновения и последующего существования обязательств, к которым согласно п. 3 ст. 420 ГК РФ применяются общие положения об обязательствах, если иное не предусмотрено правилами главы 27 ГК РФ и правилами об отдельных видах договоров, содержащимися в ГК РФ.

  Общими положениями об обязательствах (статьи 307-419 ГК РФ) установлено, что в силу обязательства одно лицо (должник) обязано совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие, как-то: передать имущество, выполнить работу, уплатить деньги и т.п., либо воздержаться от определенного действия, а кредитор имеет право требовать от должника исполнения его обязанности (п. 1 ст. 307 ГК РФ); если каждая из сторон по договору несет обязанность в пользу другой стороны, она считается должником другой стороны в том, что обязана сделать в ее пользу, и одновременно ее кредитором в том, что имеет право от нее требовать (п. 2 ст. 308 ГК РФ).

  Обязательство не создает обязанностей для лиц, не участвующих в нем в качестве сторон (для третьих лиц), а в случаях, предусмотренных законом, иными правовыми актами или соглашением сторон, обязательство может создавать для третьих лиц права в отношении одной или обеих сторон обязательства (п. 3 ст. 308 и ст. 430 ГК РФ).

  Как следует из материалов дела, между Администрацией города Екатеринбурга и перевозчиками ООО «Профиль» и ООО «Центральный автовокзал» сложились длительные договорные отношения, на момент направления Администрацией г.Екатеринбурга писем об отказе от договорных отношений с перевозчиками договоры являлись действующими, каждая сторона обладала определенными правами и обязанностями, обусловленными договором.

  Порядок организации различных видов перевозок пассажиров и багажа, предусмотренных Федеральным законом "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", в том числе требования к перевозчикам, фрахтовщикам и владельцам объектов транспортной инфраструктуры, условия таких перевозок, а также условия предоставления транспортных средств для таких перевозок определены Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 14.02.2009 N 112.

   В соответствии с пунктом 13 Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденных Приказом Минтранса РСФСР от 31.12.1981 №200, организация новых автобусных городских, пригородных маршрутов производится транспортными управлениями по согласованию с исполнительными органами местного самоуправления.

  Для решения вопроса о целесообразности открытия маршрута предварительно необходимо определить потребность в перевозках пассажиров по этому маршруту (предполагаемый устойчивый пассажиропоток); выбрать трассу движения и обследовать дорожные условия; составить технико-экономическое обоснование целесообразности открытия маршрута (пункт 14 Правил).

  Новые маршруты открываются при наличии устойчивого пассажиропотока и условий, обеспечивающих безопасность движения (пункт 15 Правил).

  Правила содержат и иные требования к открытию новых автобусных городских и пригородных маршрутов.

  В силу пункта 192 указанных Правил для каждого города (населенного пункта), в котором имеется автобусный транспорт, транспортное управление (управление пассажирского автомобильного транспорта) разрабатывает пятилетний перспективный план развития пассажирских перевозок и строительства производственно-технической базы.

  Для крупных городов с населением более 250 тыс. жителей, в которых имеется несколько видов пассажирского транспорта, разрабатывается комплексная схема развития всех видов городского пассажирского транспорта, которая является основным документом для составления перспективных и текущих планов развития пассажирских перевозок и строительства производственно-технической базы.

  В соответствии с пунктом 195 Правил на основании перспективного плана развития перевозок, анализа поступивших предложений, изучения материалов обследования пассажиропотоков транспортные управления, управления пассажирского автомобильного транспорта, главное территориальное управление (объединение) автомобильного транспорта совместно с автотранспортными предприятиями разрабатывают годовые планы развития маршрутной сети, в которых предусматривается: организация новых маршрутов; продление действующих маршрутов; изменение маршрутной схемы; усиление движения на действующих маршрутах; потребность в пополнении парка автобусов по маркам; потребность в финансировании строительства линейных сооружений.

  Таким образом, орган местного самоуправления при разработке автобусных городских, пригородных маршрутов, открытии новых маршрутов обязан руководствоваться положениями вышеуказанных Правил в целях удовлетворения потребностей населения в пассажирских автомобильных перевозках, обеспечения безопасности движения. При этом орган местного самоуправления не должен принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами,  предоставлять отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности.

   Следовательно, конкурсный отбор перевозчиков в соответствии с постановлением Главы города Екатеринбурга от 22.09.2005 №890 «О совершенствовании пассажирских перевозок на территории города Екатеринбурга» при существующих договорных отношений с перевозчиками ООО «Профиль», ООО «Центральный автовокзал» и отказе Администрации города Екатеринбурга от договорных отношений, требовании прекращения оказания услуг по перевозке пассажиров и последующее заключение договоров с ЕМУП «МОАП» на оказание данных видов услуг по указанным маршрутам, в том числе измененному, документально не обоснованному, не должен препятствовать осуществлению предпринимательской деятельности получившим в установленном порядке хозяйствующим субъектом соответствующую лицензию на осуществление пассажирских перевозок, поскольку является открытым и основан на принципах состязательности.

  Требования вышеуказанных норм права Администрацией города Екатеринбурга не соблюдены, что послужило основанием для квалификации рассматриваемых