Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.02.2012 по делу n А60-23019/2011. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

(применения) различных цен на одни и те же услуги вневедомственной охраны для различных заказчиков (предписание №3 – л.д. 44 том 2); прекращения нарушения путем принятия всех зависящих от подразделений милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел РФ мер по исключению случаев осуществления хозяйствующими субъектами функций и прав вневедомственной охраны по обслуживанию и ремонту средств охранной сигнализации на объектах, которые имеют особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения и подлежат обязательной охране подразделениями милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел РФ, ст.16 Федерального закона от 26 июля 2006года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», путем принятия мер по исключению случаев эксклюзивного оказания организациями, занимающимися охранной деятельностью, услуг по реагированию группами задержания вневедомственной охраны на тревожные сообщения, поступающие на пульты охраны данных организаций (предписание №1 – л.д. 42 том 2); хозяйствующему субъекту (ФГУП «Охрана» МВД России) ст.16 Федерального закона №135-ФЗ путем принятия всех зависящих мер по исключению случаев размещения у подразделений милиции вневедомственной охраны при ОВД заказа на эксклюзивное оказание услуг по реагированию группами задержания вневедомственной охраны на тревожные сообщения, поступающие на пульт охраны хозяйствующего субъекта (предписание №2 – л.д. 43 том 2). В отношении  ФГУП «Охрана» МВД РФ вынесено также  постановление от 29.07.2011 о наложении штрафа в сумме 100 000 руб. по делу № 34 об административном правонарушении (л.д. 42-48 том 3).

     Полагая, что решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области от  12.05.2011 по делу № 64, предписания от 12.05.2011 № 1,2,3 по делу № 64 и постановление по делу № 34 от 29.07.2011 не соответствуют действующему законодательству, нарушают  права и законные интересы, заявители обратились в суд с  заявлениями о признании указанных выше актов недействительными.

    В соответствии со ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующий закону или иному правовому акту и нарушающий права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным. 

     Согласно ст.198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

     При этом под актом понимаются документы, содержащие обязательные предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы.

     Для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

    Законом о защите конкуренции устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (ст. 1 Закона о защите конкуренции).

   В соответствии со ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей данного Закона, в том числе по недопущению действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.

   В силу ч. 1 ст. 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

   Частью 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной  власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления, и функций хозяйствующих субъектов, за исключением прямо поименованных в указанной норме.

 Указанным органам и организациям запрещается принимать акты и(или) осуществлять действия (бездействие), а также участвовать в соглашениях или в осуществлении согласованных действий, которые приводят (могут привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

  Следовательно, принимаемые органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, решения, а также совершаемые ими действия (бездействие), прежде всего, должны быть направлены на реализацию этих положений Закона о защите конкуренции.

Запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе  к  ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов (ст.16 ФЗ №135-ФЗ»).

         Как выявлено управлением ФАС в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, в нарушение требований ч.3 ст.15 Федерального закона №135-ФЗ УВО при ГУВД по Свердловской области и ОВО при УВД по муниципальному образованию город Каменск-Уральский наделили ФГУП «Охрана» МВД России в рамках деятельности его филиала по Свердловской области  функциями и правами вневедомственной охраны по обслуживанию и ремонту средств охранной сигнализации на объектах, которые имеют особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения и подлежат обязательной охране подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел РФ путем издания приказа №492.

Приказ №492 «О передаче функций по обслуживанию средств сигнализации подразделениям в составе филиала ФГУП «Охрана» МВД РФ по Свердловской области   (л.д. 170 том 1), которым   предусматривалось заключение трехсторонних договоров на пультовую охрану объектов и трехсторонних дополнительных соглашений к существующим договорам на пультовую охрану квартир граждан, с отражением  условия о возложении функций технического обслуживания средств сигнализации на ФГУП «Охрана», принят управлением неведомственной охраны при ГУВД Свердловской области 29.09.2005г.

Указанное свидетельствует, по мнению государственного органа, об инициировании подразделениями вневедомственной охраны,  при выполнении на охраняемых объектах возложенных на нее задач, заключение с контрагентами трехсторонних договоров, по которым обязательства вневедомственной охраны сводились лишь к обеспечению выезда наряда милиции по сигналу «тревога», а ответственность за обслуживание технических средств охраны на таких объектах возлагалась на хозяйствующий субъект – ФГУП «Охрана».

Подведомственное Министерству внутренних дел РФ Федеральное государственной унитарное предприятие «Охрана», которое является правопреемником по заключенным подразделениями вневедомственной охраны договорам,   создано в процессе реформирования вневедомственной охраны на базе военизированных и сторожевых подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел РФ и подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел РФ, осуществляющих функции по проектированию, монтажу, обслуживанию и ремонту технических средств охраны (л.д. 123 том 1). 

В соответствии с пунктом 7 статьи 3 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в РФ»  в целях охраны разрешается предоставление, в том числе такого вида  услуги, как  охрана объектов и(или) имущества, а также обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, которые имеют особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения и перечень которых утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В силу статьи 11 данного закона охранная деятельность предприятий не распространяется на объекты, подлежащие государственной охране, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.

         При этом, утверждено два перечня объектов, подлежащих:  государственной охране (постановление №587 от 14.08.1992) и обязательной охране подразделениями милиции вневедомственной  охраны при органах внутренних дел (распоряжение №1629-р от 02.11.2009).  Таким образом, охрана таких объектов, в том числе комнат для хранения оружия органов и организаций системы МВД, юридических лиц с особыми уставными задачами, отнесена к функциям уполномоченных на то государственных органов.

  Согласно  Федеральному закону  от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», под государственной услугой понимается деятельность по реализации функций органа, предоставляющего государственную услугу, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами РФ, субъектов РФ полномочий органа, предоставляющего такую услугу. Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым ценам.

Статья 1 Федерального закона №57-ФЗ «О государственной охране» (в редакции, действовавшей в спорный период) под государственной охраной понимает  функцию федеральных органов государственной власти в сфере обеспечения безопасности объектов государственной охраны, осуществляемой на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических и иных мер, охранные мероприятия как  совокупность действий для обеспечения безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов, осуществляемых федеральными органами государственной охраны, в том числе с привлечением других государственных органов обеспечения безопасности;

Государственную охрану осуществляют федеральные органы государственной охраны. В обеспечении безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов в пределах своих полномочий участвуют органы федеральной службы безопасности, органы внутренних дел Российской Федерации и внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации, органы внешней разведки Российской Федерации, Вооруженные Силы Российской Федерации и иные государственные органы обеспечения безопасности (ст.5 Федерального закона №57-ФЗ).

 Милиция (полиция) является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел (ст.1 Закона РФ «О милиции», ст.4 Федерального закона №3-ФЗ «О полиции»).

Указом  Президента РФ от 01.03.2011 N 250 "Вопросы организации полиции" установлено, что в состав полиции входят подразделения, организации и службы, на которые возлагается, в том числе   государственная охрана объектов, а также охрана имущества граждан и организаций.

Указанные органы  охраняют  на договорной основе имущество граждан и организаций, а также объекты, подлежащие обязательной охране полицией в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации; обеспечивают  оперативное реагирование на сообщения о срабатывании охранно-пожарной и тревожной сигнализации на подключенных к пультам централизованного наблюдения объектах, охрана которых осуществляется с помощью технических средств охраны (ст.12 Федерального закона №3-ФЗ).

          При оказании подразделениями вневедомственной охраны услуг по гражданско-правовым договорам, заключенными с собственниками имущества, они рассматриваются не как государственные органы, а как учреждения, действующие от своего имени и в своем интересе (ст.1, 120 ГК РФ). Совмещение функций федеральных органов исполнительной власти и функций хозяйствующих субъектов допускается, как указано выше, только в установленных действующим законодательством случаях.

          В ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства управлением установлено, что в нарушение требований ст.16 Федерального закона №135-ФЗ  между ФГУП «Охрана» и УВО при ГУВД Свердловской области подписан договор от 13.07.2007 № 100 (л.д. 134-136 том 1) на оказание комплекса услуг по мониторингу и реагированию, согласно которому (п. 1.1) подразделения вневедомственной охраны оказывают ФГУП «Охрана» услуги по реагированию группами задержания на тревожные сообщения, поступающие на пульты «центрального наблюдения» ФГУП «Охрана» с охраняемых ФГУП «Охрана» объектов (Приложение №1).  ОВО при УВД г. Каменск-Уральского также имеет соглашение с ФГУП «Охрана» в г. Каменск-Уральский, в соответствии с которым осуществляются выезды нарядов милиции на объекты по сигналу «Тревога», поступившему на пульт ОВО при УВД г. Каменск-Уральского.

 Вневедомственная охрана в соответствии с условиями договора от 13.07.2007 № 100 обязуется организовать и контролировать работу дежурных частей и групп задержания, обеспечивая их своевременный выезд при получении от дежурного оператора пульта «центрального наблюдения» ФГУП «Охрана» информации о тревожном сообщении, поступившем с «Объекта» (п.2.2.1);  при получении от дежурного оператора пульта «центрального наблюдения» ФГУП «Охрана» информации о тревожном сообщении, поступившем с Объекта, незамедлительно направить к Объекту группу задержания для выяснения причин срабатывания