Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.02.2012 по делу n А60-23019/2011. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

Комплекса и принятия мер к задержанию лиц, совершающих противоправные действия (п.2.2.2).

ФГУП «Охрана» по этому же договору  берет на себя функцию осуществления организационно-технических мероприятий планово-профилактического характера по поддержанию комплекса технических средств охраны в состоянии, соответствующем требованиям технической документации (п. 1.2). При этом ФГУП «Охрана» обязуется осуществлять контроль за состоянием Комплекса, прием и регистрацию тревожных сообщений, формируемых установленным на Объекте Комплексом с помощью пультов «центрального наблюдения» ФГУП «Охрана» (п.2.1.1);  заключать двусторонний договор на обслуживание средств охранно-пожарной и тревожной сигнализации «Объекта» (п.2.1.4).

Таким образом, объекты охраны по Договору от 13.07.2007 № 100 заведомо принадлежали третьим лицам (собственникам имущества), а не ФГУП «Охрана». В то же время, милиция обязана охранять на  основе договоров с физическими или юридическими лицами принадлежащее им имущество, а оперативное реагирование на сообщения о срабатывании  охранно-пожарной и тревожной сигнализации на подключенных  к пультам централизованного наблюдения объектах, охрана которых осуществляется с помощью технических средств охраны является одной из целей деятельности данного государственного органа.

Так на пульт централизованного наблюдения подразделения вневедомственной охраны при органе внутренних дел РФ, в целях осуществления возложенных на них контрольных функций, подключаются все рубежи охранно-пожарной сигнализации, которой оборудуются комнаты для хранения оружия и патронов к нему на территории РФ. Охранно-пожарная сигнализация также может подключаться на пульты охраны организаций, занимающихся на законных основаниях охранной деятельностью на объектах, где размещается оружие и(или) патроны (п.169.9 Инструкции по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории РФ).

Антимонопольным органом установлено, что ФГУП «Охрана» в рамках указанного договора осуществляет контроль не за пультом централизованного наблюдения вневедомственной охраны, а за пультом охраны ФГУП «Охрана» (пульта «центрального наблюдения») как организации, занимающейся на законных основаниях охранной деятельностью на объектах, где размещается оружие и(или) патроны.   

Таким образом, государственным органом установлено нарушение подразделениями милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел РФ: управления вневедомственной охраны при ГУВД по Свердловской области и отдела вневедомственной охраны Межмуниципального отдела МВД РФ «Каменск-Уральский» требований части 3 статьи 15 и статьи 16 Федерального закона №135-ФЗ.

ФГУП «Охрана» антимонопольным органом вменено нарушение ст.16 Федерального закона №135-ФЗ, выразившееся в осуществлении при заключении и исполнении указанного выше договора №100 согласованных с подразделениями милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел РФ (УВО при ГУВД по Свердловской области и ОВО при УВД г.Каменск-Уральский) действий, которые приводят (могут привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынках услуг организаций, занимающихся охранной деятельностью. Искусственное разделение подразделениями вневедомственной охраны единого комплекса охранных мероприятий в отношении охраняемых объектов на части и отказ от осуществления одной из них с одновременным возложением, под видом трехстороннего договора,  ее осуществления  на хозяйствующий субъект заведомо влечет необходимость обращения владельцев охраняемых объектов к третьим лицам за осуществлением этой части государственной функции за счет таких владельцев и в нерегулируемом размере (ч.3 ст.15 Федерального закона №153-ФЗ).

Ссылка предприятия на исполнение им, как организацией, подведомственной Министерству внутренних дел РФ, приказа №492 от 29.09.2005г. подлежит отклонению по изложенным выше мотивам.

 Исключительные полномочия органа исполнительной власти или подведомственных ему государственных учреждений, государственных унитарных предприятий должны быть установлены законом или нормативным правовым актом Президента РФ или Правительства РФ. При этом только в положении о МВД России (утв. Указом Президента РФ от 19.07.2004 N 927) закреплена государственная охрана имущества и организаций. Обслуживание указанных в Распоряжении Правительства РФ от 02.11.2009 № 1629-р объектов входит в компетенцию УВО при ГУВД по Свердловской области, которое действует на основании Положения (утв. Приказом ГУВД от 12.04.2010 № 387) и является юридическим лицом.

Таким образом, в отношении охраны объектов, которые имеют особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения (далее также - охраняемые объекты) установлена государственная монополия. При этом подразделения милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел при реализации своих задач на охраняемых объектах в силу особого легального и властного статуса также не рассматриваются в качестве хозяйствующих субъектов.

Изложенные в апелляционных жалобах доводы  отдела вневедомственной охраны Межмуниципального отдела МВД РФ «Каменск-Уральский»,  управления вневедомственной охраны при ГУВД по Свердловской области и ФГУП «Охрана» не влекут отмену судебного акта, поскольку фактически сводятся к переоценке установленных судом 1 инстанции обстоятельств.

Возражая, апелляторы ссылаются на исполнение подразделениями вневедомственной охраны органов внутренних дел правовых актов: Постановления Правительства РФ от 11.02.2005г. №66 «Вопросы реформирования вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации» и Приказа МВД России от 31.08.2007г. №772 «Об утверждении порядка обеспечения Министерством внутренних дел Российской Федерации охраны имущества физических и юридических лиц по договорам», при этом, указанные нормативные правовые акты не свидетельствуют о возможности передачи хозяйствующим субъектам функций и прав вневедомственной охраны, в том числе по обслуживанию и ремонту средств охранной сигнализации на объектах, которые имеют особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения и подлежат обязательной охране подразделениями милиции вневедомственной охраны.

Ссылка заявителей апелляционных жалоб на наличие наравне с договорными отношениями по договору №100, аналогичных отношений с тремя другими охранными предприятиями отклоняется, как не имеющая отношения к рассматриваемому делу.

При анализе антимонопольным органом приказов УВО при ГУВД по Свердловской области от 29.09.2005 № 492 «О передаче функций по обслуживанию средств сигнализации подразделениям в составе филиала ФГУП «Охрана» МВД РФ по Свердловской области (л.д. 170 том 1) и от 22.09.2009 № 409 «Об утверждении прейскуранта на услуги охраны подразделений вневедомственной охраны Свердловской области» (л.д. 81 том 1), от 10.12.2007 №743 «Об утверждении прейскуранта на услуги подразделений вневедомственной охраны Свердловской области» установлена почасовая оплата органам вневедомственной охраны при МВД за охрану объекта. ФГУП «Охрана» по договору №100 производит оплату вневедомственной охране за каждый выезд группы задержания по тревожному сообщению пульта «центрального наблюдения» ФГУП «Охрана» (п. 4.1). Установив, что  цена 15 часов милицейской охраны приблизительно равна цене 1 выезда группы задержания подразделения вневедомственной охраны, а согласно разделу IV Методических рекомендаций о порядке формирования тарифов на услуги по охране имущества юридических и физических лиц с использованием ПЦН,  ФГУП «Охрана» МВД РФ в среднем по пункту централизованной охраны в месяц на каждую 1000 охраняемых объектов приходится 318 выездов нарядов милиции, антимонопольный орган выявил факт экономии от изменения повременной оплаты на сдельную, с учетом  относительно благоприятной оперативной обстановки на объекте.  При заключении договоров с собственниками имущества у ФГУП «Охрана» появляется экономическая возможность оказывать собственникам имущества весь комплекс услуг (включая обеспечение выезда наряда милиции подразделения неведомственной охраны) за более низкую абонентскую (повременную) плату, что следует из договора от 08.09.2010 № 066.68.95.П.00008 на пультовую охрану (л.д. 120-122 том 1).  В утвержденных указанными выше актами государственного органа прейскурантах на услуги охраны подразделений вневедомственной охраны Свердловской области такая услуга, как выезд группы задержания по тревожному сообщению пульта охраны организации, занимающейся на законных основаниях охранной деятельностью, отсутствует.

Вменяя отделу вневедомственной охраны Межмуниципального управления Министерства внутренних дел по Новоуральскому городскому округу и муниципальному образованию «поселок Уральский» нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в принятии акта (приказ №3 от 11.01.2009), реализация которого приводит к необоснованному установлению различных цен на одни и те же услуги вневедомственной охраны для различных заказчиков, антимонопольный орган исходил из неправомерности расчета ОВО тарифов на услуги вневедомственной охраны с учетом вида охраняемых объектов. Приказом №3 (л.д. 171-176 том 1) утверждены группы объектов, их помещений и территорий в зависимости от значимости и концентрации материальных, художественных, исторических, культурных ценностей, размещенных на объекте. При этом, расчет тарифов на услуги вневедомственной охраны безотносительно к видам объектов, производится на основании Методических рекомендаций о порядке формирования тарифов на услуги по охране имущества юридических и физических лиц подразделениями вневедомственной охраны при ОВД России (178-181 том 1).   Этими же рекомендациям предусмотрены разработка и утверждение тарифов на указанные услуги управлениями (отделами) вневедомственной охраны при МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ с доведением их до подчиненных подразделений. Особенности формирования тарифов на техническую охрану не предусматривают в качестве основания дифференциации тарифов изменение спроса со стороны владельцев неохраняемых объектов.

Данные  обстоятельства были также предметом исследования суда первой инстанции, ему  дана исчерпывающая оценка в судебном акте.

Возражая против выводов суда 1 инстанции в указанной части, отдел вневедомственной охраны Межмуниципального управления МВД РФ по Новоуральскому городскому округу и муниципальному образованию «поселок Уральский», исходит из наличия у него права на самостоятельное формирование таких цен, как у подразделения, расположенного  на территории закрытого административно-территориального образования. При этом, соответствующее правовое обоснование заявителем жалобы не приведено.

Довод о несоответствии текста резолютивной части изготовленного в полном объеме решения по делу №64 резолютивной части акта государственного органа, оглашенной комиссией по итогам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, отклоняется как не подтвержденный соответствующими доказательствами.  

Таким образом, факт нарушения подразделением милиции вневедомственной охраны при органе внутренних дел РФ (ОВО при УВД г. Новоуральск») ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в принятии акта (приказ от 11.01.2009 № 3), реализация которого приводит к необоснованному установлению различных цен на одни и те же услуги вневедомственной охраны для различных заказчиков установлен.

Антимонопольный орган  в силу положений ч.1 ст.23 Закона о защите конкуренции уполномочен выдавать обязательные для исполнения предписания федеральным органам исполнительной власти, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, их должностным лицам  об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство,  о прекращении или об изменении соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство,  о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства, о прекращении ограничивающих конкуренцию соглашений и (или) согласованных действий хозяйствующих субъектов и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции,   о недопущении действий, которые могут, являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства, об устранении последствий нарушения антимонопольного законодательства, о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства.

Антимонопольным органом были  выданы предписания от 12.05.2011г №1,  № 2 и № 3  по прекращению  указанными выше подразделениями вневедомственной охраны органов внутренних дел нарушения антимонопольного законодательства и принятию соответствующих мер.

Поскольку арбитражным судом решение антимонопольного органа по делу о нарушении антимонопольного законодательства признано законным и обоснованным, оснований для признания недействительными принятых на его основании предписаний  у суда не имеется. Самостоятельных мотивов для признания недействительными предписаний апелляционные жалобы заявителей не содержат.

ФГУП «Охрана» МВД России в лице ФГУП «Охрана» МВД России по Свердловской области также просит признать незаконным и отменить постановление о наложении штрафа по делу №34 от 29.07.2011г. (л.д. 42-46 том 3) на заявителя по ч. 1 ст. 14.32 Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ).

Поводом к возбуждению административного дела явилось решение  Комиссии Свердловского УФАС России от 12.05.11 по делу № 64, согласно которому признан факт нарушения хозяйствующим субъектом ФГУП «Охрана» МВД России в рамках деятельности его филиала по Свердловской области ст.16 Закона о защите конкуренции, выразившегося в осуществлении при заключении и исполнении договора от 13.07.2007 № 100 на оказание вневедомственной охраной услуг организации, занимающейся охранной деятельностью, по реагированию группами задержания вневедомственной охраны на тревожные сообщения, поступающие на пульты охраны данной организации, согласованных с подразделениями милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел РФ(УВО при ГУВД по Свердловской области и ОВО при УВД г.Каменск-Уральского)действий, которые приводят (могут привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынках услуг организаций, занимающихся охранной деятельностью.

Частью 1 ст. 14.32 КоАП РФ установлена административная ответственность за заключение хозяйствующим субъектом недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения, а равно участие в нем или осуществление хозяйствующим субъектом недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации согласованных действий, что влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от одной сотой до пятнадцати сотых размера суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на