Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.04.2012 по делу n А60-34170/2011. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда в части и принять новый с/а

СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ 17АП-3263/2012-АК

г. Пермь

27 апреля 2012 года                                                           Дело № А60-34170/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 25 апреля 2012 года.

Постановление в полном объеме изготовлено  27 апреля 2012 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Ясиковой Е. Ю.

судей  Грибиниченко О.Г., Щеклеиной Л.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Радионовой Л.П.

при участии:

от заявителя - Администрации муниципального образования Алапаевское   (ОГРН 1086601001156, ИНН 6601013189): не явились;

от заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области  (ОГРН 1036602648928, ИНН 6658065103): не явились;

от третьих лиц - Думы муниципального образования Алапаевское, ОАО «Алапаевское автотранспортное предприятие», индивидуального предпринимателя Путиловой О.С., индивидуального предпринимателя Тарасова А.П., индивидуального предпринимателя Клещева Д.В., индивидуального предпринимателя Фалалеева В.И., индивидуального предпринимателя Смирнягина, индивидуального предпринимателя Тоскуева А.А.: не явились;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области 

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 13 февраля 2012 года

по делу № А60-34170/2011,

принятое судьей Подгорновой Г.Н.

по заявлению Администрации муниципального образования Алапаевское

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области

третьи лица: Дума муниципального образования Алапаевское, ОАО «Алапаевское автотранспортное предприятие», индивидуальный предприниматель Путилова О.С., индивидуальный предприниматель Тарасов А.П., индивидуальный предприниматель Клещев Д.В., индивидуальный предприниматель Фалалеев В.И., индивидуальный предприниматель Смирнягин, индивидуальный предприниматель Тоскуев А.А.

о признании недействительными решения и предписания,

установил:

Администрация муниципального образования Алапаевское (далее – Администрация) обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением, с учетом уточнения требований, о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее – антимонопольный орган, управление) от 07.06.2011 по делу № 59 в части признания факта нарушения Администрацией МО Алапаевское ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

         Также заявитель просил признать недействительным предписание антимонопольного органа № 2 от 22.06.2011 по делу № 59, которым предписывалось в срок до 15.09.2011  прекратить нарушение ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 16 Закона о защите конкуренции.

         Определением арбитражного суда от 28.11.2011 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Дума муниципального образования Алапаевское, ОАО «Алапаевское автотранспортное предприятие», индивидуальный предприниматель Путилова О.С., индивидуальный предприниматель Тарасов А.П., индивидуальный предприниматель Клещев Д.В., индивидуальный предприниматель Фалалеев В.И., индивидуальный предприниматель Смирнягин, индивидуальный предприниматель Тоскуев А.А.

         Решением Арбитражного суда Свердловской области от 13.03.2012 заявленные требования удовлетворены частично. Оспариваемое решение антимонопольного органа признано недействительным в части содержащегося в нем вывода о наличии в бездействии (действии) Администрации МО Алапаевское нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции». Оспариваемое предписание признано недействительным полностью. В остальной части в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, антимонопольный орган обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт. 

         Доводы антимонопольного органа, приведенные в апелляционной жалобе, касаются законности предписания и нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, которое, как полагает антимонопольный орган, неправильно описано судом первой инстанции. В жалобе антимонопольный орган указывает, что фактически нарушением ч. 1 ст. 15 Закона признано нерешение Администрацией вопроса местного значения по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах МО «Алапаевское»; одним из последствий этого нарушения явилось вытеснение индивидуального предпринимателя Путиловой О.С. с рынка оказания транспортных услуг населению. Антимонопольный орган отмечает, что суд указал на неисполнимость предписания, но не указал какому именно закону оно не соответствует; также указывает, что поскольку местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, ограничение такой самостоятельности контролирующим органом в выборе способа устранения нарушения антимонопольного законодательства, путем определения конкретных действий заведомо нарушает ст. 12 Конституции РФ; полагает, что предписание является законным в полном объеме.

            Заявитель и третьи лица письменные отзывы на апелляционную жалобу не представили.

            Представители лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебном заседании участие не принимали.

         Законность и обоснованность судебного акта проверены арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

         Как следует из материалов дела, на основании заявлений индивидуального предпринимателя Тарасова А.П. и индивидуального предпринимателя Путиловой О.С. о недобросовестной конкуренции и ненадлежащей организации транспортного обслуживания населения органами местного самоуправления в пределах муниципального образования, антимонопольным органом приказом № 479 от 29.09.2010 возбуждено дело № 59 в отношении Администрации муниципального образования Алапаевское, Думы муниципального образования Алапаевское, ОАО «Алапаевское автотранспортное предприятие».

         По результатам рассмотрения дела УФАС приняло решение № 59 от 22.06.2011, которым признало в отношении Администрации факты нарушений:

         - ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившихся в бездействии (действии) Администрации МО Алапаевское, а именно: не решении вопросов местного значения - создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования Алапаевское, которые привели к разрешению взаимообмена маршрутами ИП Тарасова А.П. с ОАО «Алапаевское автотранспортное предприятие»; разрешении открытия внутрипоселкового автобусного маршрута №2 в р.п. В. Синячиха ИП Путиловой О.С. без изучения существующего пассажиропотока, а также в дальнейшем вытеснению ИП Путиловой О.С. с рынка транспортных услуг населению, не осуществлении контрольных функций за соответствием фактических маршрутов движения по маршрутам №103 и №2 и данным паспортов указанных маршрутов, не обеспечении координированного движения автобусов на вновь открываемом маршруте с движением автобусов на существующих маршрутах, а также с работой других видов пассажирского транспорта, не заключении договора с ИП Тарасовым А.П. на осуществление пассажирских перевозок по маршруту №103;

         - ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившихся в осуществлении согласованных действий органами местного самоуправления (Администрация МО Алапаевское) и хозяйствующими субъектами (ОАО «Алапаевское автотранспортное предприятие», ИП Тарасов А.П.), а именно: в мае 2010 года произведен взаимообмен автобусными рейсами между ОАО «Алапаевское автотранспортное предприятие» и ИП Тарасовым А.П. с согласия Администрации МО Алапаевское на основании Распоряжения от 19.08.2010 № 47-р «О пассажирских перевозках на территории муниципального образования Алапаевское».

         В выданном на основании решения предписании № 2 по делу № 59 Администрации муниципального образования Алапаевское предложено прекратить нарушение ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции»,  ч. 1 ст. 16 Закона о защите конкуренции, путем создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования Алапаевское на должном уровне в соответствии с действующим законодательством; утверждения (урегулирования) маршрутов движения (графиков движения) с ИП Тарасовым А.П. - №103 «г. Алапаевск - р.п. В.Синячиха» и с ИП Путиловой О.С. - №2 «ЦРБ - Плишкина», а также внесения соответствующих изменений в локальные нормативные акты.

         Не согласившись с принятыми по делу № 59 решением и предписанием, Администрация муниципального образования Алапаевское обратилась в суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции указал на правомерность выводов антимонопольного органа о наличии в действиях заявителя нарушения ч. 1 ст. 16 Закона о защите конкуренции, в указанной части оспариваемое решение признано законным.

Согласно положений ст. 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Нарушение указанной нормы антимонопольный орган усмотрел в осуществлении согласованных действий органом местного самоуправления (Администрация МО Алапаевское) и хозяйствующими субъектами (ОАО «Алапаевское автотранспортное предприятие», ИП Тарасов А. П.), а именно в произведении взаимообмена автобусными рейсами между обществом и предпринимателем с согласия Администрации на основании распоряжения от 19.08.2010 № 47-р.

Основания для переоценки обстоятельств дела, связанных с нарушением ч. 1 ст. 16 Закона о защите конкуренции, и выводов суда относительно законности решения антимонопольного органа в этой части у суда апелляционной инстанции отсутствуют в силу ст. 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку решение суда в данной части не оспаривается.

Удовлетворяя заявленные требования в части, суд первой инстанции пришел к выводу о недоказанности в действиях (бездействии) Администрации нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, что явилось также основанием для признания недействительным вынесенного на основании решения предписания. Дополнительно в отношении части предписания, касающейся нарушения ч. 1 ст. 16 Закона о защите конкуренции, суд указал на его неисполнимость.

На рассмотрение суда апелляционной инстанции по доводам жалобы поставлен вопрос правомерности выводов суда первой инстанции, касающихся нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции и признания предписания недействительным в полном объеме.

Оценив все имеющиеся в материалах дела доказательства в их совокупности в порядке ст. 71 АПК РФ, проанализировав нормы материального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Согласно ст. 198, 201 АПК РФ для признания недействительным ненормативного правового акта необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта законам и иным нормативным правовым актам и нарушение указанным актом прав и законных интересов заявителя.

Организационные и правовые основы защиты конкуренции определены Федеральным законом от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее Закон № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и(или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и(или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно правовой позиции, сформулированной Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации в Постановлении от 29.11.2011 № 8799/11, достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Как следует из решения антимонопольного органа, бездействие Администрации МО Алапаевское, которое впоследствии признано нарушающим запрет, установленный ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразилось в том, что Администрацией не решался вопрос местного значения – создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания в границах муниципального образования.

Как установлено антимонопольным органом, бездействие выражалось в том, что в нарушение Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утв. Приказом Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 № 200, Администрация:

не изучала пассажиропоток при открытии нового маршрута № 2;

не обеспечивала координированного движения автобусов на вновь открываемом маршруте с движением автобусов на существующих маршрутах, а также с работой других видов пассажирского транспорта.

Бездействие Администрации антимонопольный орган также усмотрел в том, что в нарушение Положения об организации транспортного обслуживания населения на территории муниципального образования Алапаевское, утв. Постановлением Администрации