Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.04.2012 по делу n А60-34170/2011. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда в части и принять новый с/а

МО Алапаевское от 13.08.2010 № 427, Администрация не осуществляла регулирование и координацию деятельности пассажирского транспорта внутри поселкового и пригородного сообщения для удовлетворения потребности населения в пассажирских перевозках и обеспечения безопасности и качества перевозок, а именно:

не определяла потребность населения в регулярных перевозках пассажиров, интенсивность пассажиропотока и состояние рынка транспортных услуг;

не устанавливала объем транспортных услуг для удовлетворения потребности населения в перевозках;

не проводила анализ и прогнозирование состояния транспортного обслуживания населения на вверенной территории;

не утвердила паспорт маршрута № 103;

не контролировала соответствие фактических маршрутов движения по маршрутам № 103 и № 2 и данным паспортов этих маршрутов;

не осуществляла контроль за исполнением договоров об организации пассажирских перевозок по маршрутам, обслуживаемым предпринимателями Путиловой О. С. и Тарасовым А. П.

В соответствии с п. 7 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к компетенции городского округа отнесен вопрос создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

На территории МО Алапаевское во исполнение данной нормы утверждено и действует Положение об организации транспортного обслуживания населения на территории МО Алапаевское, утв. Постановлением Администрации от 13.08.2010 № 427.

Таким образом, поскольку законом и указанным Положением определена компетенция органа местного самоуправления, неисполнение Администрацией поименованных в Положении функций является бездействием.

Из установленных антимонопольным органом и не опровергнутых заявителем обстоятельств дела следует, что Администрация не исполняла требования пунктов 3.2; 6.1; 8.1 Положения, то есть бездействовала и не решала должным образом вопрос местного значения.

Антимонопольным органом также установлено, что такое бездействие Администрации создало ситуацию, в которой деятельность перевозчика ИП Тарасова А. П. на маршруте № 103 осуществлялась без договора и не контролировалась; автобусный маршрут №2 ИП Путиловой, частично совпадающий с маршрутом № 103, был открыт без изучения пассажиропотока и в дальнейшем деятельность указанных перевозчиков не координировалась.

Антимонопольным органом также установлено и материалами дела подтверждается, что Администрация была проинформирована о действиях ИП Тарасова А. П., в частности о передаче ему маршрута № 103, об изменении им остановочных пунктов и протяженности данного маршрута, о проводимых предпринимателем акциях и снижении стоимости проезда.

Администрация допустила осуществление деятельности ИП Тарасовым А. П. на маршруте без заключения договора в нарушение пунктов 7.2, 7.4 Положения, а также не осуществляла должный контроль за его деятельностью в нарушение п. 8.1 Положения.

При наличии договора и осуществлении контроля за его исполнением Администрация могла досрочно расторгнуть его в соответствии с п. 8.2 Положения.

В результате бездействия Администрации перевозки на маршруте № 2 для ИП Путиловой О. С. стали убыточными, она была вытеснена своим конкурентом ИП Тарасовым А. П. с рынка транспортных услуг населению, при том, что потребность населения в оказании таких услуг имеется (подтверждается письмом жителей поселка Верхняя Синячиха главе МО Алапаевское).

Из обстоятельств дела следует, что именно бездействие Администрации (неисполнение функций согласно Положению № 427) способствовало и создавало условия для бесконтрольной и нездоровой конкуренции между хозяйствующими субъектами и привело в итоге к устранению конкуренции.

С учетом изложенного апелляционный суд полагает, что доводы антимонопольного органа о доказанности нарушения ч. 1 ст. 15 Закона № 135-ФЗ являются обоснованными, а суд первой инстанции ошибочно не усмотрел в бездействии Администрации по не решению вопроса местного значения данное нарушение.

         Суд первой инстанции проанализировал каждое действие и каждое бездействие Администрации в отдельности, посчитав, что каждое из них не привело к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, приняв также во внимание те меры по контролю в сфере пассажирских перевозок, которые принимались Администрацией.

Апелляционный суд не соглашается с такой оценкой обстоятельств нарушения, поскольку Администрация не решала вверенный ей вопрос должным образом, бездействовала, не исполняя требования Положения об организации транспортного обслуживания населения на территории  МО Алапаевское, не принимала всех мер, указанных в Положении. Бездействие Администрации создало условия, возможности для наступления последствий в виде устранения конкуренции.

Очевидно, что в условиях постоянного и действенного контроля со стороны Администрации за процессом транспортного обслуживания населения, анализа и прогнозируемости ситуации в масштабах муниципального образования, такие последствия не могли наступить.

Доводы апелляционной жалобы в данной части приняты апелляционным судом.

В отношении оспариваемого предписания апелляционный суд также приходит к выводу о его соответствии Закону о защите конкуренции.

Поскольку апелляционным судом признано доказанным нарушение Администрацией ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, предписание по данному нарушению вынесено антимонопольным органом при наличии законных оснований и не противоречит требованиям ст. 23 названного Закона.

Суд первой инстанции признал предписание № 2 недействительным полностью, указав помимо недоказанности нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, на неисполнимость предписания в части требования об устранении ч. 1 ст. 16 названного Закона.

Апелляционный суд полагает, что предписание достаточно конкретизировано антимонопольным органом, поскольку помимо общей формулировки о прекращении нарушений ч. 1 ст. 15 и ч. 1 ст. 16 Закона о защите конкуренции в нем указано, на прекращение нарушений путем создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах МО Алапаевское на должном уровне в соответствии с действующим законодательством; утверждения (урегулирования) маршрутов движения (графиков движения) с ИП Тарасовым А. П. и с ИП Путиловой О. С., а также внесения соответствующих изменений в локальные нормативные акты.

Согласно п. 3 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган уполномочен выдавать органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания:

а) об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство;

б) о прекращении или об изменении соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство;

в) о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства, в том числе о принятии мер по возврату имущества, иных объектов гражданских прав, переданных в качестве государственной или муниципальной преференции.

         Оспариваемое предписание не противоречит требованиям закона.

         Апелляционный суд не соглашается с судом первой инстанции в вопросе оценки предписания как не содержащего четких и конкретных действий, которые необходимо совершить заявителю.

         Не указание в предписании конкретных локальных нормативных актов, подлежащих изменению, не свидетельствует о незаконности предписания, поскольку предписание, выданное на основании решения антимонопольного органа, не может рассматриваться в отрыве от него.

  Также суд первой инстанции указал, что в соответствии с п.п. «а» п. 6 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган наделен правом на обращение в суд с исками, заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, нормативных правовых актов или ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации. Суд указал, что такие заявления рассматриваются в соответствии с правилами главы 23 АПК РФ коллегиальным составом судей.

На основании этого суд первой инстанции пришел к выводу, что оценка законности нормативных правовых актов является прерогативой суда и решение этих вопросов антимонопольным органом путем вынесения предписаний нельзя признать законным.

Апелляционный суд полагает, что данный вывод суда основан на неправильном применении нормы ст. 23 Закона о защите конкуренции и противоречит правовой позиции ВАС РФ, сформулированной в Постановлении Президиума от 02.02.2010 № 11923/09, согласно которой «термин «акт» используется в ст. 23 Закона в качестве общего понятия, включающего как нормативные правовые акты, так и ненормативные акты органов федеральной исполнительной власти и их должностных лиц. Антимонопольный орган, установив, что нормативный правовой акт или ненормативный акт органа исполнительной власти нарушает положения Закона о защите конкуренции, и исходя из существа конкретного выявленного им нарушения, вправе на основании подпункта «а» пункта 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции выдать предписание об отмене или изменении этого акта либо на основании подпункта «а» пункта 6 части 1 статьи 23 названного Закона обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании акта недействующим или недействительным полностью или частично».

Таким образом, вывод суда первой о незаконности предписания по этому основанию является ошибочным.

Также суд первой инстанции указал, что предписание в части указания на урегулирование графиков движения по маршрутам № 103 и № 2 невозможно в связи с фактом прекращения ИП Путиловой О. С. своей деятельности.

Данное основание для признания предписания незаконным апелляционный суд также считает неправомерным, поскольку из обстоятельств дела следует, что ИП Путилова О. С. прекратила свою деятельность не добровольно, а в результате ее вытеснения с конкурентного рынка, кроме того, потребность в пассажирских перевозках по маршруту № 2 у населения имеется.

Поскольку предписание № 2 вынесено на основании законного и обоснованного решения по делу № 59, соответствует требованиям ст. 23 Закона о защите конкуренции, оснований для признания его недействительным не имеется.

В силу изложенного апелляционная жалоба антимонопольного органа подлежит удовлетворению, решение суда следует отменить в части удовлетворения требований заявителя.

В удовлетворении требований следует отказать полностью.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, ч.ч. 1, 2 ст. 270, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 13 февраля  2012 года по делу № А60-34170/2011 отменить в части удовлетворения требований.

         В удовлетворении заявленных Администрацией муниципального образования Алапаевское требований отказать полностью.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня  его принятия через  Арбитражный  суд Свердловской области.

Председательствующий                                                         Е.Ю. Ясикова

Судьи                                                                                 О.Г. Грибиниченко

                                                                                            Л.Ю. Щеклеина