Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.09.2012 по делу n А60-9899/2012. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (ст. 1 Закона о защите конкуренции).

   В соответствии со ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей данного Закона, в том числе по недопущению действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.

   В силу ч. 1 ст. 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

   Частью 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной  власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления, и функций хозяйствующих субъектов, за исключением прямо поименованных в указанной норме.

 Указанным органам и организациям запрещается принимать акты и(или) осуществлять действия (бездействие), а также участвовать в соглашениях или в осуществлении согласованных действий, которые приводят (могут привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

  Следовательно, принимаемые органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, решения, а также совершаемые ими действия (бездействие), прежде всего, должны быть направлены на реализацию этих положений Закона о защите конкуренции.

Запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе  к  ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов (ст.16 ФЗ №135-ФЗ»).

         Как выявлено УФАС в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, в действиях ГУ МВД России по Свердловской области признан факт нарушения п. 1 ст. 16 Закона о защите конкуренции, выразившийся в осуществлении при организации и проведении периодических проверок на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств, согласованных с хозяйствующими субъектами, на базе которых проводятся такие проверки (НОУ МЦ «Профессионал», НОУ «УМКБ», НОУ «УРКЦ»), действий, которые приводят (могут привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции путем взимания с проверяемых лиц платы в нерегулируемом размере.

        Судом 1 инстанции установлено, что ГУ МВД России по Свердловской области является территориальным органом федерального органа исполнительной власти, следовательно, на него распространяются ограничения, установленные ст. 16 Закона о защите конкуренции.

        Проведение периодических проверок частных охранников, частных детективов (сыщиков) и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств, также как и проведение квалификационного экзамена, является государственной функцией ГУ МВД России по Свердловской области в рамках осуществления государственного контроля за частной охранной деятельностью на территории Свердловской области. Поскольку решения данного государственного органа в лице комиссии о выдаче либо невыдаче лицу документа о присвоении квалификации охранника, а также о прохождении соответствующей периодической проверки являются условиями допуска к осуществлению деятельности в качестве охранника (разрешением на осуществление этой деятельности), проведение квалификационного экзамена и проведение периодических проверок является оказанием государственных услуг.

Государственная услуга, предоставляемая в том числе, федеральным органом исполнительной власти, представляет собой деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги (ст.2 Федерального закона от 27.07.2010г. №210-ФЗ).

Одним из основных принципов предоставления государственных услуг является правомерность взимания с заявителей государственной пошлины за предоставление государственных услуг, платы за предоставление государственных услуг, платы за предоставление услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных  услуг и предоставляются  указанными в части 2 статьи 1 Федерального закона организациями (ст.4, 8 Федерального закона №210-ФЗ).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2009 N 629 "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 N 587 "Вопросы негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности" предусмотрено, что финансирование расходов, связанных с реализацией данного постановления, осуществляется за счет и в пределах бюджетных ассигнований федерального бюджета, выделяемых Министерству внутренних дел Российской Федерации на финансирование расходов, связанных с выдачей удостоверения частного охранника.

Пунктом 112 ч. 1 ст. 333.33 Налогового кодекса Российской Федерации установлена государственная пошлина, в частности, за следующие действия уполномоченных органов, связанные с выдачей удостоверения частного охранника: выдача удостоверения (дубликата удостоверения) частного охранника - 1200 руб.; переоформление удостоверения частного охранника в связи с продлением срока действия удостоверения - 400 руб.

        Таким образом, суд первой инстанции обоснованно указал на то, что ГУ МВД России по Свердловской области обязано организовать проведение периодических проверок частных охранников и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств таким образом, чтобы обеспечить беспрепятственный доступ к ним проверяемых лиц, не обусловленный внесением за совершение данного действия какой-либо дополнительной платы помимо государственной пошлины. При этом Правила сдачи квалификационного экзамена и Правила выдачи и продления органами внутренних дел срока действия удостоверения частного охранника, а также Порядок проведения органами внутренних дел Российской Федерации периодических проверок частных охранников, частных детективов (сыщиков) и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств, не предусматривают заключение договора о предоставлении материальной базы (материальных средств, оборудования, программного обеспечения, необходимых для проведения проверки) самому проверяемому лицу (организации) и не возлагают на лиц, претендующих на прохождение проверки, обязанность по возмещению каких-либо материальных затрат по проведению проверки.

        Как установлено судом и подтверждено материалами дела, Центральной комиссией МВД России по периодическим проверкам частных охранников, частных детективов (сыщиков) и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств, было принято решение о согласовании для проведения периодических проверок комиссией ГУ МВД России по Свердловской области на базе стрелковых объектов НОУ «УМКБ», НОУ «УРКЦ» и НОУ МЦ «Профессионал». На базе данных негосударственных образовательных учреждений ГУ МВД России по Свердловской области было организовано проведение периодических проверок на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств.

        Вместе с тем,  при проведении ГУ МВД России по Свердловской области периодических проверок на базе данных образовательных учреждений последние инициируют заключение с проверяемыми лицами непубличного договора, предметом которого является деятельность образовательного учреждения по обеспечению проведения периодической проверки, при этом стоимость такой услуги устанавливается негосударственными образовательными учреждениями самостоятельно и органом внутренних дел не регулируется.

        Данные действия ГУ МВД России по Свердловской области правомерно квалифицированным антимонопольным органом и судом как ограничивающие конкуренцию на рынке образовательных услуг по профессиональной подготовке частных охранников, поскольку выбор ГУ МВД России по Свердловской области конкретных образовательных учреждений создает условия для получения последними дополнительного, по сравнению с другими участниками рынка образовательных услуг по подготовке частных охранников,  гарантированного дохода, который не получали бы в отсутствие соответствующих действий со стороны ГУ МВД России по Свердловской области.

        Указанное свидетельствует о том, что ГУ МВД России по Свердловской области и указанные выше образовательные учреждения действуют во взаимосвязи, поскольку комиссия ГУ МВД России по Свердловской области предопределяет место проведения периодических проверок, не обеспечивая возможность проверяемых лиц пройти проверку без внесения какой-либо платы помимо государственной пошлины, а негосударственные образовательные учреждения инициируют при прохождении проверки заключение непубличного договора на обеспечение ее проведения, что приводит к взиманию с проверяемых лиц платы в нерегулируемом размере помимо государственной пошлины.

Ссылка заявителя апелляционной жалобы на проведение указанной деятельности также на иных стрелковых объектах негосударственных образовательных учреждений отклоняется, как не имеющая отношения к рассматриваемому делу.

Не влекут признания недействительным решения антимонопольного органа доводы заявителя об отсутствии в тексте данного ненормативного правового акта  конкретных пунктов нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок организации и проведения периодических проверок, которые были нарушены главным управлением, наличия соглашения между сторонами, поскольку  не соответствуют  фактическим обстоятельствам дела и основанны на неверном применении действующего законодательства (Постановление Пленума ВАС РФ №30 от 30.06.2008).

Суд первой инстанции, исследовав и оценив в порядке, предусмотренном ст. 65, 67, 68, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, вышеизложенные обстоятельства и представленные доказательства, пришел к обоснованному выводу о том, что факт нарушения п. 1 ст. 16 Закона о защите конкуренции, выразившегося в осуществлении при организации приема и приеме квалификационного экзамена на приобретение правового статуса частного охранника согласованных с колледжем и НОУ МЦ «Профессионал» действий, которые приводят (могут привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынках образовательных и охранных услуг путем взимания с экзаменуемых лиц платы в нерегулируемом размере в действиях Главного Управления МВД России по Свердловской области установлен.

Довод ГУ МВД России по Свердловской области о том, что отсутствует административный регламент на оказание соответствующей государственной услуги, подлежит отклонению, поскольку данное обстоятельство не освобождает ГУ как государственный орган организовать исполнение возложенной на него функции таким образом, чтобы не нарушались условия конкуренции между хозяйствующими субъектами.

Изложенные в апелляционной жалобе доводы Главного Управления МВД России по Свердловской области не влекут отмену судебного акта, поскольку фактически сводятся к переоценке установленных судом 1 инстанции обстоятельств.

Антимонопольный орган  в силу положений ч.1 ст.23 Закона о защите конкуренции уполномочен выдавать обязательные для исполнения предписания федеральным органам исполнительной власти, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, их должностным лицам  об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство,  о прекращении или об изменении соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство,  о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства, о прекращении ограничивающих конкуренцию соглашений и (или) согласованных действий хозяйствующих субъектов и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции,   о недопущении действий, которые могут, являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства, об устранении последствий нарушения антимонопольного законодательства, о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства.

        Антимонопольным органом были  выданы предписания об устранении нарушений Закона о защите конкуренции, в том числе, в адрес ГУ МВД России по Свердловской области – предписание № 10/1 от 19.12.2011, которым предписано прекратить ограничивающие конкуренцию согласованные действия и совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, путем принятия всех зависящих от ГУ МВД России по Свердловской области мер по организации периодических проверок таким способом, при котором исключалось бы взимание с проверяемых лиц платы в не регулируемом размере.

Поскольку арбитражным судом решение антимонопольного органа по делу о нарушении антимонопольного законодательства признано законным и обоснованным,