Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.11.2012 по делу n А50-6748/2012. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда полностью и принять по делу новый судебный акт

1 оспариваемого решения антимонопольного органа);

установлен факт нарушения Пермской городской Думой ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции», выразившийся в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности ОАО «Пиломатериалы «Красный Октябрь» на рынке лесопереработки в границах г.Перми путем установления зоны Р-2 на земельном участке с кадастровым номером 59:014515023:10, расположенном по адресу г. Пермь, Дзержинский р-н, ул. 9-го Января, 16, а также невозможности внесения по инициативе ОАО «Пиломатериалы «Красный Октябрь» изменений в Правила землепользования и застройки г. Перми, утвержденных Решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 № 143, в отсутствие объективных оснований для отказа в установлении на земельном участке с кадастровым номером 59:014515023:10, расположенном по адресу г. Пермь, Дзержинский р-н, ул. 9-го Января, 16, зоны Ц-6 (п. 2 оспариваемого решения антимонопольного органа);

прекращено производство по делу в отношении Департамента планирования и развития Администрации г. Перми и в отношении Комиссии по землепользованию и застройке г. Перми по признакам нарушения ч. 1 ст.15 Федерального закона «О защите конкуренции» на основании п. 2 ч. 1 ст. 48 настоящего Закона (п. 3, п. 4 оспариваемого решения антимонопольного органа);

решено выдать Администрации города Перми предписание о прекращении в срок до 15.03.2012 нарушения ч. 1 ст. 15 Федерального  закона «О защите конкуренции», а именно, с учетом выявленных нарушений повторно рассмотреть заявление ОАО «Пиломатериалы «Красный Октябрь» (исх. № 314 от 25.07.2011) об установлении на земельном участке с кадастровым номером 59:014515023:10, расположенном по адресу г. Пермь, Дзержинский р-н, ул. 9-го Января, 16, зоны Ц-6; подготовить и внести в Пермскую городскую Думу соответствующий проект решения (п. 5 обжалуемого решения антимонопольного органа);

решено выдать Пермской городской Думе предписание о прекращении в срок до 15.03.2012 нарушения ч. 1 ст. 15 Федерального  закона «О защите конкуренции», а именно, с учетом выявленных нарушений рассмотреть проект решения Администрации г. Перми об установлении территориальной зоны на земельном участке с кадастровым номером 59:014515023:10, расположенном по адресу г. Пермь, Дзержинский р-н, ул. 9-го Января, 16 (п. 6 обжалуемого решения антимонопольного органа). 

На основании указанного решения антимонопольным органом выдано предписание от 18.11.2011 по делу № 142-11-а (исх. № 1426-12 от 16.02.2011), которым Администрации г. Перми предписано в срок до 15.03.2012 прекратить нарушение ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции» путем повторного рассмотрения с учетом выявленных нарушений заявления ОАО «Пиломатериалы «Красный Октябрь» (исх. № 314 от 25.07.2011) об установлении на земельном участке с кадастровым номером 59:014515023:10, расположенном по адресу г. Пермь, Дзержинский р-н, ул. 9-го Января, 16, зоны Ц-6; а также посредством подготовки и внесения в Пермскую городскую Думу соответствующего проекта решения (дело № А50-6744-2012, л.д. 23-24).

Также на основании указанного решения антимонопольным органом выдано предписание от 18.11.2011 по делу № 142-11-а (исх. № 1425-12 от 16.02.2011), которым Пермской городской Думе в срок до 15.05.2012 предписано прекратить нарушение ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции» путем рассмотрения с учетом выявленных нарушений проекта решения Администрации г. Перми об установлении территориальной зоны на земельном участке с кадастровым номером 59:014515023:10, расположенном по адресу г. Пермь, Дзержинский р-н, ул. 9-го Января, 16  (т. 1 л.д. 24-25).

Полагая, что указанные ненормативные правовые акты антимонопольного органа являются незаконными, нарушающими их права и охраняемые законом интересы, Администрация города Перми и Пермская городская Дума обратились в арбитражный суд с соответствующими заявлениями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что указанные в решении антимонопольного органа действия Администрации города Перми и Пермской городской Думы, выразившиеся в отказах в изменении установленной территориальной зоны, ограничивают конкуренцию на рынке лесопереработки в границах г. Перми и являются нарушением ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции».

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, рассмотрев доводы, изложенные в апелляционных жалобах и в отзывах на апелляционную жалобу, заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Согласно ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции» предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции»).

В соответствии со ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях:

1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;

2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований;

3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;

4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.

В ст. 31, ст. 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлен порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки и порядок утверждения правил землепользования и застройки.

В ст. 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном ст. 31 и ст. 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются:

1) несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений;

2) поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

Предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию направляются:

1) федеральными органами исполнительной власти в случаях, если правила землепользования и застройки могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства федерального значения;

2) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, если правила землепользования и застройки могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства регионального значения;

3) органами местного самоуправления муниципального района в случаях, если правила землепользования и застройки могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства местного значения;

4) органами местного самоуправления в случаях, если необходимо совершенствовать порядок регулирования землепользования и застройки на соответствующих территории поселения, территории городского округа, межселенных территориях;

5) физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.

Комиссия в течение тридцати дней со дня поступления предложения о внесении изменения в правила землепользования и застройки осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет это заключение главе местной администрации.

Глава местной администрации с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, в течение тридцати дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям.

Согласно ст. 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом:

1) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков;

2) функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного ч. 6 ст. 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района;

3) определенных настоящим Кодексом территориальных зон;

4) сложившейся планировки территории и существующего землепользования;

5) планируемых изменений границ земель различных категорий;

6) предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках.

В соответствии с ч. 11 ст. 35 Градостроительного кодекса российской Федерации в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

В ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом:

1) фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны;

2) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства;

3) функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований;

4) видов территориальных зон;

5) требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

Земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.  Реконструкция указанных объектов капитального строительства может осуществляться только путем приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции. Изменение видов разрешенного использования указанных земельных участков и объектов капитального строительства может осуществляться путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленными градостроительным регламентом (ч. 8, ч. 9 ст. 36 Градостроительного