Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.11.2012 по делу n А50-6748/2012. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда полностью и принять по делу новый судебный акт

кодекса Российской Федерации).

Принимая оспариваемое решение, антимонопольный орган пришел к выводу о том, что Администрация города Перми и Пермская городская Дума необоснованно препятствуют осуществлению деятельности Общества путем установления зоны Р-2 на принадлежащем Обществу земельном участке, а также в отсутствие объективных оснований отказывают во внесении по инициативе Общества изменений в Правила землепользования и застройки г.Перми и в установлении на принадлежащем Обществу земельном участке зоны Ц-6.

При этом антимонопольный орган указывает на наличие следующих оснований для внесения соответствующих изменений в Правила землепользования и застройки г. Перми: спорный земельный участок был передан в бессрочное пользование Пермскому лесокомбинату «Красный Октябрь» (предшественнику ОАО «Пиломатериалы «Красный Октябрь») на основании постановления Администрации г. Перми от 28.09.1992 № 877 для производственных целей как промышленная территория, до установления зоны Р-2 находился в зоне О-1 (зона делового, общественного и коммерческого назначения), Общество использовало и использует спорный земельный участок под погрузочно-разгрузочные работы, на участке расположено недвижимое имущество Общества - топлякоподъёмник и подкрановые пути; спорный земельный участок функции земель рекреационного назначения не выполняет, не отвечает законодательно установленным признакам зон рекреационного значения; установление на спорном земельном участке зоны Р-2 не соответствует фактическому использованию данного земельного участка; спорный земельный участок расположен в границах и санитарно-защитной зоны ОАО «Пиломатериалы «Красный Октябрь»; у Общества имеется инвестиционный проект, для реализации которого необходимо промышленное использование спорного земельного участка, фактическая реализация инвестиционного проекта невозможна из-за наличия зоны Р-2, что ограничивает возможности Общества на конкурентном рынке и приводит к убыткам в виде недополученной прибыли.

Суд первой инстанции согласился с данными выводами антимонопольного органа.

Между тем суд апелляционной инстанции полагает необходимым отметить, что нарушением ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции» являются акты и (или) действия (бездействие) органа местного самоуправления, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).  

По мнению суда апелляционной инстанции, указанные в решении  антимонопольного органа обстоятельства, на которые антимонопольный орган ссылается как на причины для изменения на принадлежащем Обществу земельном участке территориальной зоны Р-2 на зону Ц-6, сами по себе не свидетельствуют о наличии в действиях Пермской городской Думы и Администрации города Перми нарушения ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции», поскольку нарушением антимонопольного законодательства могут быть признаны не любые акты и (или) действия (бездействие) органа местного самоуправления, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а лишь те, которые не основаны на предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Оценив имеющиеся в материалах дела доказательства в порядке, предусмотренном ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции полагает, что действия Администрации города Перми и Пермской городской Думы по установлению на спорном земельном участке зоны Р-2 и по отказу во внесении изменений в Правила землепользования и застройки г.Перми не противоречат положениям ст.ст. 30-36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а именно:

- совершены в пределах полномочий органов местного самоуправления, предусмотренных указанными нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации, процедура принятия соответствующих решений Администрацией города Перми и Пермской городской Думой не нарушена;

- у Администрации города Перми и Пермской городской Думы имелись объективные основания для отказа во внесении изменений в Правила землепользования и застройки г. Перми, поскольку в ст.ст. 30, 34, 36  Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что правила землепользования и застройки разрабатываются, границы территориальных зон, градостроительные регламенты устанавливаются с учетом не только интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, сложившейся планировки территории и существующего землепользования, фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны, но и с учетом создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия (п. 1 ч. 1 ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), создания условий для планировки территорий муниципальных образований (п. 2 ч. 1 ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), параметров планируемого развития функциональных зон, определенных генеральным планом поселения (п. 2 ч.1 ст. 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации), основанием для внесения изменений в правила землепользования и застройки является  несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений (п. 1 ч. 2 ст. 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как следует из материалов дела, зона Р-2 установлена на принадлежащем Обществу земельном участке, который непосредственно граничит с береговой зоной р. Кама и р. Мулянка, на данный земельный участок имеется доступ с территорий общего пользования зоны ТОП-2 (т. 1 л.д. 154-156); согласно Пояснительной записки к предложениям по новой редакции карт градостроительного зонирования и градостроительных регламентов (т. 1 л.д. 95-156) основными целями регулирования территорий производственного комплекса является, в том числе, максимально возможное освобождение прибрежной территории р. Кама от производств, с созданием в перспективе полосы озеленения вдоль реки (т. 1 л.д. 127); относительно природных территорий долин малых рек (в том числе, р. Мулянки) указано, что концепция для этих пространств заключается в усилении их природных качеств за счет их очистки, использования в рекреационных целях, запрещения нового строительства (т. 1 л.д. 145).  

Отказ Обществу по внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Перми, Администрация города Перми и Пермская городская Дума мотивировали, в частности, тем, что для спорного земельного участка на карте функционального зонирования проекта Генерального плана города Перми установлена зона рекреационных и специализированных объектов, предназначенная для сохранения существующего природного ландшафта; на весь участок установлена единая зона Р-2, участок примыкает к рекреационной зоне на берегу р. Кама; существующее зонирование не препятствует разрешенному использованию земельного участка, земельные участки и объекты капитального строительства, ставшие несоответствующие Правилам землепользования и застройки города Перми, могут использоваться без установления срока их приведения в соответствие с Правилами (по заявлению Общества от 16.04.2010, вх. от 19.04.2010, протокол заседания Комиссии по землепользованию и застройки г. Перми от 11.08.2010, постановление Администрации г. Перми № 810 от 25.11.2010, т. 1 л.д. 157, т.2 л.д. 59-63, т. 2 л.д. 67-68); предложение Общества не соответствует Генеральному плату г.Перми; из представленных Обществом обосновывающих материалов следует, что производство планируется развивать на правом берегу реки Мулянка, рассматриваемый земельный участок расположен на левом берегу и в концепции приоритетного инвестиционного проекта не фигурирует (по заявлению Общества от 25.07.2011, протокол заседания Комиссии по землепользованию и застройки г. Перми от 05.10.2011, постановление Администрации г. Перми № 650 от 19.10.2011, т. 1 л.д. 74-79).

Согласно Генеральному плану города Перми, утвержденному решением Пермской городской Думы от 17.12.2010 № 205, спорный земельный участок также относится к зоне Р-2.

Ни решение Пермской городской Думы от 17.12.2010 № 205 «Об утверждении Генерального плана города Перми», ни решение Пермской городской Думы № 16 от 26.01.2010, на основании которого изменена территориальная зона спорного земельного участка на зону Р-2, в установленном законом порядке не обжалованы, недействующими не признаны.

Доводы антимонопольного органа о том, что спорный земельный участок частично расположен в границах санитарно-защитной зоны ОАО «Пиломатериалы «Красный Октябрь» не свидетельствуют о невозможности установления на данном земельном участке зоны Р-2, поскольку в ст. 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации прямо предусмотрено, что границы зон с особыми условиями использования территорий, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, могут не совпадать с границами территориальных зон.

Относительно выводов антимонопольного органа о том, что установление на спорном земельном участке зоны Р-2 не соответствует фактическому использованию данного земельного участка, у Общества имеется инвестиционный проект, для реализации которого необходимо промышленное использование спорного земельного участка, фактическая реализация инвестиционного проекта невозможна из-за наличия зоны Р-2, что ограничивает возможности Общества на конкурентном рынке и приводит к убыткам в виде недополученной прибыли, суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

При рассмотрении дела № А50-25065/2010 по заявлению Общества о признании незаконным бездействия Администрации города, выразившегося в неосуществлении надлежащих действий по внесению предложения Общества в проект решения Пермской городской Думы о внесении изменений в Правила землепользования и застройки г. Перми об установлении в отношении земельного участка с кадастровым номером 59:01:4515023:10 площадью 81 225 кв. м, расположенного по адресу: г.Пермь, Дзержинский район, ул. 9-го Января, 16, одной территориальной зоны – Ц-6 (зона обслуживания промышленности, торговли, складирования и мелкого производства), суды первой, апелляционной и кассационной инстанций пришли к выводу о том, что заявление Общества  рассмотрено в соответствии со ст. 33 Градостроительского кодекса Российской Федерации, то обстоятельство, что установленное зонирование не соответствует фактическому использованию земельного участка в промышленных целях, само по себе не означает нарушение прав заявителя, поскольку в соответствии со ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации нахождение спорного земельного участка в территориальной зоне Р-2 не ограничивает возможность существующего использования земельного участка; в связи с чем права и законные интересы Общества не нарушены, препятствий для осуществления заявителем предпринимательской деятельности не создано.

На основании изложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что у Администрации города Перми и Пермской городской Думы имелись объективные причины для установления зоны Р-2 и для отказа Обществу во внесении соответствующих изменений в Правила землепользования и застройки г.Перми, данные действия не противоречат положениям ст.ст. 30-36 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

С учетом того, что нарушением ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции» являются не любые акты и (или) действия (бездействие) органа местного самоуправления, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а лишь те, которые не основаны на предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что антимонопольным органом не доказан факт необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе, путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.       

Поскольку из содержания заявления Пермской городской Думы (т. 1 л.д. 4-7) прямо следует, что Пермская городская Дума обжалует решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю от 18.11.2011 только в части признания факта нарушения Пермской городской Думой ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135 «О защите конкуренции и предписание № 142-11-а (исх. № 1425-12 от 16.02.2011), из содержания заявления Администрации города Перми прямо следует, что  Администрация города Перми обжалует решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю от 18.11.2011 по делу № 142-11-а  только в части пунктов, касающихся Администрации города Перми, и предписание № 142-11-а (исх. № 1426-12 от 16.02.2011), суд апелляционной инстанции полагает, что заявленные Пермской городской Думой и Администрацией города Перми требования подлежат удовлетворению, решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю в оспариваемой заявителями части и предписания от 18.11.2011 по делу № 142-11-а (исх. № 1425-12 от 16.02.2012, исх. № 1426-12 от 16.02.2012) подлежат признанию недействительными, как несоответствующие положениям ч. 1 ст.15 Федерального закона «О защите конкуренции» и нарушающие права и законные интересы заявителей; решение суда первой инстанции подлежит отмене.

Руководствуясь ст.ст. 176, 258, 266, 268, 269, ч. 1, ч. 2 ст. 270, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 26 июля 2012 года по делу № А50-6748/2012 отменить.

Заявленные Администрацией города Перми и Пермской городской Думой требования удовлетворить.

Признать недействительными пункты 1, 2, 5, 6 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю от 18.11.2011 по делу № 142-11-а, и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю от 18.11.2011 по делу № 142-11-а (исх. № 1425-12 от 16.02.2012, исх. № 1426-12 от 16.02.2012) как несоответствующие положениям ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»,  и обязать Управление Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителей.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия