Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.03.2013 по делу n А50-17631/2012. Постановление суда апелляционной инстанции: Изменить решение (определение) суда в части и принять новый судебный акт

решения постоянно действующей Комиссии по оценке дорожных условий на маршрутах городского пассажирского транспорта при администрации города Перми о признании маршрута несоответствующим требованиям безопасности дорожного движения, выраженного в акте от 28.06.2012 обследования дорожных, то есть по существу Обществом оспариваются выводы Комиссии, содержащиеся в акте обследования дорожных условий от 28.06.2012.

При рассмотрении данного требования суд должен руководствоваться положениями главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, устанавливающей порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, и прежде всего, установить, является ли обжалуемый документ ненормативном правовым актом.

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под ненормативным правовым актом государственного органа, который может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается принятый компетентным органом в результате реализации им своих властных полномочий акт (независимо от формы выражения), который адресован конкретному лицу, содержит обязательные для этого лица правила поведения и нарушает гражданские права и охраняемые законом интересы и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

По мнению суда апелляционной инстанции, акт обследования дорожных условий от 28.06.2012 не обладает указанными признаками ненормативного акта, поскольку не содержит властно-распорядительных предписаний, влекущих для заявителя юридические последствия.

В п. 6 акта обследования дорожных условий от 28.06.2012 отражено, что на участке дороги от ул. 1905 года до дома № 66 по ул. Восстания протяженностью 300 м уклон проезжей части составляет от 89 до 110 промилле, что превышает предельные значения, установленные в СНиП 2.07.01-89*, СП 42.13330.2011 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений». Кроме того, в акте обследования зафиксировано отсутствие дополнительной полосы движения на подъем, что не соответствует Рекомендациям по проектированию улиц и дорог городов и сельских поселений, составленным к главе СНиП 2.07.01-89, а также указано на то, что конечный пункт «пл. Дружбы» перегружен общественным транспортом, осуществляющим межрейсовый отстой. На основании чего Комиссией сделаны выводы о том, что в связи с необеспечением требований безопасности движения транспортных средств, пассажиров и пешеходов, установленных в нормативных документах и отмеченных в ходе обследования организовать движение общественно транспорта сообщением «м/р Висим-пл.Дружбы» невозможно.

Таким образом, акт обследования дорожных условий от 28.06.2012 содержит лишь описание состояния дорожных условий и мнение членов Комиссии о несоблюдении требований безопасности движения транспортных средств на определенном участке дороги, то есть данный документ носит информационный характер, отражает лишь состояние проверяемого объекта, фиксирует выявленные нарушения требований нормативных правовых актов в проверяемой сфере, а также содержит общие выводы о соблюдении или несоблюдении требований законодательства на определенном участке дороги. Каких-либо властно-распорядительных предписаний, распоряжений, нарушающих права и охраняемые законом интересы Общества в сфере предпринимательской и экономической деятельности, в акте обследования дорожных условий от 28.06.2012 не содержится.

При этом как указано выше, функциями по принятию решения об  открытии маршрута регулярных перевозок в г. Перми наделен Департамент дорог и транспорта Администрации города Перми (п. 3.2.5 Положения о Департаменте дорог и транспорта Администрации города Перми, утвержденного Решением Пермской городской Думы от 24.06.2008 № 201), являющийся функциональным органом Администрации города Перми.

Так, на основании заключения Комиссии, изложенного в акте обследования дорожных условий от 28.06.2012, а также на основании анализа других документов, Департаментом принято решение об отказе в открытии маршрута регулярных автобусных перевозок, выраженное в письме от 04.07.2012 № СЭД-12-01-18-147.  

При таких обстоятельствах, учитывая, что акт обследования дорожных условий, содержащий заключение (выводы) постоянно действующей Комиссии по оценке дорожных условий на маршрутах городского пассажирского транспорта при администрации города Перми, не обладает признаками ненормативного правового акта, который может быть обжалован в арбитражном суде в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции полагает, что  требование о признании недействительным решения постоянно действующей Комиссии по оценке дорожных условий на маршрутах городского пассажирского транспорта при администрации города Перми о признании маршрута несоответствующим требованиям безопасности дорожного движения, выраженного в акте от 28.06.2012 обследования дорожных, не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, в связи с чем в силу подп. 1 п.1 ст. 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации производство по делу в данной части следует прекратить.

Отказывая в удовлетворении требования Общества о признании решения Департамента об отказе в открытии маршрута регулярных автобусных перевозок, выраженного в письме от 04.07.2012 № СЭД-12-01-18-147, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом и действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Согласно п. 2.1.2 Порядка открытия, изменения и закрытия маршрутов регулярных перевозок города Перми, утвержденного Постановлением Администрации города Перми от 05.09.2011 № 461, открытие или изменение маршрутов регулярных перевозок осуществляется при соблюдении установленных условий их открытия или изменения. Соответствие вновь открываемых или изменяемых маршрутов регулярных перевозок условиям их открытия или изменения устанавливается на основании ряда критериев, в том числе, при наличии условий, обеспечивающих безопасность движения, что подтверждается заключением комиссии по оценке дорожных условий на маршрутах городского пассажирского транспорта, выдаваемым в соответствии с Постановлением Администрации города Перми от 30.09.2003 № 2874 «О Порядке обследования дорожных условий на маршрутах городского пассажирского транспорта».

Согласно п. 3.2. п. 3.3. п. 3.4, п. 3.7 Порядка открытия, изменения и закрытия маршрутов регулярных перевозок города Перми, утвержденного Постановлением Администрации города Перми от 05.09.2011 № 461, открытие маршрутов регулярных перевозок может осуществляться по инициативе Департамента дорог и транспорта Администрации города Перми (организатор пассажирских перевозок), а также юридического лица или индивидуального предпринимателя, осуществляющих деятельность по перевозке пассажиров (перевозчик) случае открытия маршрута регулярных перевозок по инициативе перевозчика организатору пассажирских перевозок направляется заявка на открытие маршрута регулярных перевозок. В случае открытия маршрута регулярных перевозок по инициативе перевозчика организатору пассажирских перевозок направляется заявка на открытие маршрута регулярных перевозок. Заявка в течение 20 дней с даты поступления рассматривается организатором пассажирских перевозок на соответствие условиям открытия маршрутов регулярных перевозок, указанным в разделе 2 настоящего Порядка. По результатам рассмотрения заявки организатор пассажирских перевозок принимает одно из следующих решений: решение о соответствии открываемого маршрута регулярных перевозок условиям открытия маршрутов регулярных перевозок и о возможности осуществления перевозки пассажиров в порядке проведения эксперимента либо решение о несоответствии открываемого маршрута регулярных перевозок условиям открытия маршрутов регулярных перевозок и об отказе в проведении эксперимента.

Как следует из оспариваемого решения Департамента, изложенного  в письме № СЭД-12-01-18-147, предлагаемый заявителем маршрут не отвечает установленным требованиям (п. 2.1.2 Порядка открытия, изменения и закрытия маршрутов регулярных перевозок города Перми, утвержденного Постановлением Администрации города Перми от 05.09.2011 № 461), открытие маршрута невозможно в связи с необеспечением требований безопасности движения транспортных средств, пассажиров и пешеходов, установленных в нормативных документах и отмеченных в ходе обследования.

При этом в акте обследования дорожных условий от 28.06.2012 отражено, что на участке дороги от ул. 1905 года до дома № 66 по ул.Восстания протяженностью 300 м уклон проезжей части составляет от 89 до 110 промилле, что превышает предельные значения, установленные в СНиП 2.07.01-89*, СП 42.13330.2011 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений»; зафиксировано отсутствие дополнительной полосы движения на подъем, что не соответствует Рекомендациям по проектированию улиц и дорог городов и сельских поселений, составленным к главе СНиП 2.07.01-89; указано на то, что конечный пункт «площадь Дружбы» перегружен общественным транспортом, осуществляющим межрейсовый отстой.

Относительно указания на то, что конечный пункт «площадь Дружбы» перегружен общественным транспортом, осуществляющим межрейсовый отстой, суд первой инстанции обоснованно отметил, что в целях установления предложенного обществом маршрута критериям, поименованным в пунктах 2.1.3, 2.1.4 Порядка открытия, изменения и закрытия маршрутов регулярных перевозок города Перми, утвержденного Постановлением Администрации города Перми от 05.09.2011 № 461 (наличие резервов пропускной способности транспортных узлов и дорожной сети города, отсутствие дублирующих маршрутов регулярных перевозок), Департаментом проведен анализ, который показал, что загруженность остановочных пунктов, позволяет обеспечить посадку и высадку пассажиров на остановочных пунктах в том числе «пл.Дружбы» (л.д. 13).

Вместе с тем, Департаментом отмечено, что требуется обследование дорожных условий маршрута в соответствии с п. 2.1.2 Порядка открытия, изменения и закрытия маршрутов регулярных перевозок города Перми, утвержденного Постановлением Администрации города Перми от 05.09.2011 № 461, то есть в части соблюдения условий, обеспечивающих безопасность движения (л.д.13).

В целях установления соответствия маршрута условиям безопасности Комиссией Администрации проведено обследование дорожных условий для определения возможности организации регулярных пассажирских перевозок транспортом общего пользования сообщением «микрорайон Висим – Площадь Дружбы», о чем составлен акт от 28.06.2012 (л.д.36-38).

В соответствии с п. 4.1 Приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 08.01.1997 № 2 «Об утверждении Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами» техническое состояние автомобильных дорог, улиц, искусственных сооружений, железнодорожных переездов, паромных переправ, по которым проходят автобусные маршруты, их инженерное оборудование, порядок их ремонта и содержания должны удовлетворять требованиям безопасности движения, установленным Государственными стандартами Российской Федерации, строительными нормами и правилами, техническими правилами ремонта и содержания автомобильных дорог, другими нормативными документами.

Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 28.12.2010 № 820 утвержден Свод правил «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89* (СП 42.13330.2011).

Согласно п. 1.1 настоящий документ распространяется на проектирование новых и реконструкцию существующих городских и сельских поселений и включает основные требования к их планировке и застройке.

Кроме того, в п. 1.3 СНиП 2.07.01-89* (СП 42.13330.2011) указано, что требования настоящего документа с момента его ввода в действие предъявляются к вновь разрабатываемой градостроительной и проектной документации, а также к иным видам деятельности, приводящим к изменению сложившегося состояния территории, недвижимости и среды проживания.

В п. 11.5 СНиП 2.07.01-89* (СП 42.13330.2011) установлено, что расчетные параметры улиц и дорог городов следует принимать по таблице № 8 Свода правил. В таблице № 8 указано, что для транспортно-пешеходных дорог районного значения магистральных улиц наибольший продольный уклон составляет 60 ‰ (pmm-промилле), для улиц и дорог местного значения - 70 ‰ (pmm-промилле), улиц в жилой застройке - 80 ‰ (pmm-промилле).

Согласно акта обследования дорожных условий на участке дороги от ул.1905 года до дома № 66 по ул.Восстания уклон проезжей части составляет от 89 до 110 ‰ (pmm-промилле), что превышает предельные значения, установленные в СНиП 2.07.01-89*, СП 42.13330.2011 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений».

Довод Общества о том, что в нарушение п. 5 Порядка проведения оценки технического состояния автомобильных дорог, утвержденного Приказом Минтранса России от 27.08.2009 № 150, в акте обследования