Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.04.2013 по делу n А50-17421/2012. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда в части и принять новый судебный акт

СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ 17АП-2945/2013-АК

г. Пермь

09 апреля 2013 года                                                   Дело № А50-17421/2012­­

Резолютивная часть постановления объявлена 09 апреля 2013  года.

Постановление в полном объеме изготовлено 12  апреля 2013 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Осиповой С. П.

судей  Васевой Е.Е., Щеклеиной Л.Ю.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Лоренцсон Е.А.

при участии:

от заявителя ООО "Финнпак-Упаковка" (ОГРН 1035900366996, ИНН 5903044664): Стародубцев Т.В., предъявлен паспорт, доверенность от 16.11.2012;

от заинтересованного лица Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Пермскому краю 

(ОГРН 1055901619168, ИНН 5904122386): Меркушева Е.М., предъявлено удостоверение, доверенность от 07.09.2012;

от третьего лица  Давыдова Романа Михайловича: не явился;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционные жалобы заявителя ООО «Финнпак-Упаковка» и заинтересованного лица Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Пермскому краю

на решение  Арбитражного  суда  Пермского края

от 28 января 2013 года

по делу № А50-17421/2012,

принятое судьей Байдиной И.В.

по заявлению  ООО "Финнпак-Упаковка"

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Пермскому краю

третьи лица: Давыдов Роман Михайлович

о признании недействительным предписания,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью «Финнпак-Упаковка» (далее  –  общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании недействительным предписания №463 от 31 мая 2012г., выданного Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Пермскому краю (далее  – заинтересованное лицо).

  Решением Арбитражного суда Пермского края от 28 января 2013 года  заявленные требования удовлетворены частично, п.1 предписания признан недействительным, как нарушающий п.1 ч.1 ст.17 Федерального  закона  №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении  государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»; в удовлетворении остальной части требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Общество обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить в части отказа, удовлетворив заявленные требования полностью.

В обоснование жалобы ссылается на то, что предписание подписано неуполномоченным лицом, не содержит обязательных реквизитов, что не соответствует п.п. 7.14, 7.14.1 Регламента №658 и свидетельствует о существенном нарушении порядка выдачи предписания, о наличии неустранимых недостатков указанного акта. Кроме того считает, что суд 1 инстанции неправомерно учел выводы арбитражного суда по делу №А50-13644/12, как имеющие преюдициальное значение для настоящего дела. Указывает также на неисполнимость ненормативного правового акта, поскольку он не содержит конкретного механизма его исполнения в части корректировки санитарно-защитной зоны, которая для общества не была установлена.

В судебном заседании представитель заявителя на доводах апелляционной жалобы настаивал.

       Административный орган по основаниям, изложенным в письменном отзыве, против доводов апелляционной жалобы ООО «Финнпак-Упаковка» возражает, просит решение суда в указанной части оставить без изменения. В судебном заседании представитель управления изложенные в отзыве возражения поддержал.

       При этом, управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Пермскому краю в своей апелляционной жалобе просит отменить судебной акт в части удовлетворения требований по  п.1 предписания, ссылаясь на имеющие преюдициальное значение для настоящего дела выводы арбитражного суда по делу №А50-13644/12, которые приняты арбитражным судом только в части, что не соответствует ч.2 ст.69 АПК РФ. Государственный орган полагает также, что предписание сформулировано четко, понятно для общества, отсутствие указания конкретных мероприятий по устранению нарушения требований действующего законодательства не препятствует хозяйствующему субъекту в его  исполнении. 

       Представитель заинтересованного лица доводы своей апелляционной жалобы поддержал в полном объеме.

        Заявитель по делу оснований для удовлетворения апелляционной жалобы государственного органа не усматривает, по мотивам, указанным в письменном отзыве, ссылаясь на неисполнимость ненормативного акта.

Третье лицо без самостоятельных требований Давыдов Роман Михайлович отзыв на апелляционные жалобы не представил, в суд апелляционной инстанции своего представителя не направил, что в порядке п.3 ст.156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в его отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст.ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации

Как следует из материалов дела, заявителем оспаривается предписание государственного органа, которое, как верно указано судом 1 инстанции,  подлежит рассмотрению арбитражным судом (п. 2 ч. 1 ст. 29 АПК РФ). 

27.04.2012г. в управление Роспотребнадзора  от Давыдова Р.М. поступило обращение с просьбой установить источник сильного шума и неприятного синтетического запаха в квартире (т.1, л.д.136-138).

Контролирующим органом 04.05.2012г. издано распоряжение № 753 на проведение внеплановой выездной проверки в отношении ООО «Финнпак-Упаковка» (т.1, л.д.133-135), своевременно врученное обществу. Проведение внеплановой выездной проверки согласовано с прокуратурой (т.1, л.д. 139-140). В качестве экспертов к проведению проверки привлечены сотрудники ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Пермском крае».

Лабораторные исследования атмосферного воздуха и замеры уровней шума в квартире подателя жалобы, проведенные в ходе проверки, нарушений не выявили (т.1, л.д.13-24). При этом, проверкой установлено, что ООО «Финнпак-Упаковка» в г.Перми по ул.Докучаева, 50а организовано производство многослойных полиэтиленовых пленок для упаковки молочных продуктов на базе арендованного имущества.

Между собственником здания цеха упаковочных материалов - ООО «Элекстер»  и  ООО «Финнпак-Упаковка» заключен договор аренды  имущества  от 01.11.2011 № 202 АР (т.1. л.д.25-38).  Актом проверки от 31.05.2012г. (т.1, л.д. 13-16) зафиксировано, что общество-арендатор  относится к предприятиям 4 класса опасности с ориентировочной санитарно-защитной зоной 100 метров. В предусмотренном действующим законодательством порядке СЗЗ для организации установлена не была.

В 2008 году для ООО «Элекстер» Роспотребнадзором был согласован Проект расчетной санитарно-защитной зоны  (т.1, л.д.56-108). Размер санитарно-защитной зоны  для предприятия составил  100 м. во всех направлениях (т.1, л.д.61). На момент согласования проекта ближайшее жилье было расположено от территории предприятия на расстоянии 100 м в северо-восточном направлении. Указанный Проект в части раздела «Охрана атмосферного воздуха» был согласован Пермским межрегиональным Управлением по технологическому и экологическому надзору, с учетом наличия общего количества источников выбросов в количестве девяти при выбросах в атмосферу десяти загрязняющих веществ (т.1, л.д.58).

Проверкой установлено  проведение обществом  в 2011 году реконструкции (расширения) производства по организации производств грязезадерживающих покрытий и гранулятов (вторичных) на двух производственных экструзионных линиях Finnturf и Erema, что не исключает возможность появления дополнительных видов выбросов, общество  не обеспечило корректировку санитарно-защитной зоны с подтверждением результатами натурных исследований атмосферного воздуха и измерений физических факторов воздействия (л.д.142, 145-146 т.1).

Выявленные  управлением Роспотребнадзора по Пермскому краю нарушения санитарного законодательства  отражены в акте от 31.05.2012 (л.д. 13-16 т.1),

Указанные нарушения послужили основанием для выдачи предписания № 463 от 31 мая 2012г.,  в соответствии с которым обществу предложено в срок до 01.07.2013г. предусмотреть мероприятия и средства на организацию санитарно-защитной зоны, включая отселение жителей жилых домов, а также обеспечить в связи с проведением в 2011г. реконструкции (расширения) производства  корректировку санитарно-защитной зоны предприятия с подтверждением результатами исследования атмосферного воздуха и измерений физических факторов воздействия  (л.д.12 т.1),   которое  общество обжаловало в арбитражный суд.

В соответствии со статьей 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании  осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту,  устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие),  устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ст. 200 АПК РФ).

Признавая недействительным п.1 предписания, Арбитражный суд Пермского края исходил из несоответствия указания в нем на то, что ООО «Финнпак-Упаковка» должно само выбрать, какие именно действия необходимо совершить для исполнения п.1 предписания,  нормам Федерального закона №294-ФЗ (п.1 ч.1 ст.17), что свидетельствует о его неисполнимости.

 Так, в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее по тексту – Закон № 294-ФЗ) в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны, в частности, выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

По смыслу статьи 17 Закона N 294-ФЗ предписание выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо могут быть возложены только такие обязанности, соблюдение которых основано на требованиях  закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Следовательно, предписание как ненормативный правовой акт, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Указанные выше выводы арбитражного суда 1 инстанции, по мнению апелляционного суда, правомерны.

Однако, Семнадцатым арбитражным апелляционным судом учитывается следующее.

Из буквального содержания  п.1 ч.1 ст.17 Федерального закона №294-ФЗ следует, что предписание может содержать, как  указание на устранение  выявленных нарушений с указанием сроков их устранения, так  и (или) на проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде и т.д.

Оспариваемое по настоящему делу предписание содержит  указание на обязанность общества по проведению мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде и т.д. При этом, как верно указано государственным органом при рассмотрении апелляционной жалобы, право на ограничение предпринимательской деятельности хозяйствующего субъекта, в том числе относительно мероприятий, позволяющих устранить нарушение требований действующего законодательства, контролирующему органу не предоставлено. Субъект предпринимательской деятельности самостоятельно избирает приемлемый для него механизм исполнения предписания, наличие в таком ненормативном правовом  акте конкретных мер по соблюдению требований действующего законодательства может повлиять