Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.04.2013 по делу n А50-17421/2012. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда в части и принять новый судебный акт

на права и законные интересы лица, которому адресовано предписание.

При таких обстоятельствах, судом апелляционной инстанции не установлено несоответствие п.1 оспариваемого предписания требованиям  п.1 ч.1 ст.17 Федерального закона №294-ФЗ, оснований для признания его незаконным по указанным выше основаниям не имеется. Доводы управления Роспотребнадзора по Пермскому краю в указанной части признаны апелляционным судом обоснованными.

Решение арбитражного суда в указанной части, как основанное на неправильном истолковании закона (п.3 ч.2 ст.270 АПК РФ), подлежит изменению.

Между тем, пунктом 1 оспариваемого предписания предложено обществу предусмотреть мероприятия и средства на организацию санитарно-защитной зоны, включая отселение жителей жилых домов, расположенных в СЗЗ предприятия в соответствии с п.3.2, 5.1 СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03.

Согласно пункту 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"  при разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, выборе земельных участков под строительство, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов должны соблюдаться санитарные правила.

Разработка санитарных правил осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия, в связи с установленной необходимостью санитарно-эпидемиологического нормирования факторов среды обитания и условий жизнедеятельности человека в порядке, установленном положением о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании (ст.38 Федерального закона  N 52-ФЗ).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. N 554 утверждено Положение о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, согласно пункту 3 которого государственные санитарно-эпидемиологические правила (санитарные правила) устанавливают единые санитарно-эпидемиологические требования к планировке и застройке городских и сельских поселений; содержанию территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок; эксплуатации производственных, общественных помещений, зданий, сооружений, оборудования и транспорта.

К числу нормативных правовых актов, устанавливающих основания для регулирования санитарно-защитных зон, также относится Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", согласно части 3 статьи 16 которого "в целях охраны атмосферного воздуха в местах проживания населения устанавливаются санитарно-защитные зоны организаций. Размеры таких санитарно-защитных зон определяются на основе расчетов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе и в соответствии с санитарной классификацией организаций".

В настоящее время в соответствии с пунктом 1 Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. N 608, Минздрав России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

 Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74 "О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (зарегистрировано в Минюсте России 25 января 2008 г. N 10995) предусмотрено, что проектирование санитарно-защитных зон осуществляется на всех этапах разработки градостроительной документации, проектов строительства, реконструкции и эксплуатации отдельного промышленного объекта и производства и/или группы промышленных объектов и производств. Обоснование размеров санитарно-защитной зоны осуществляется в соответствии с требованиям, изложенными в настоящих правилах (п.3.1.  СанПиН).

         В проекте санитарно-защитной зоны на строительство новых, реконструкцию или техническое перевооружение действующих промышленных объектов, производств и сооружений должны быть предусмотрены мероприятия и средства на организацию санитарно-защитных зон, включая отселение жителей, в случае необходимости. Выполнение мероприятий, включая отселение жителей, обеспечивают должностные лица соответствующих промышленных объектов и производств (п.3.2. СанПиН).

Таким образом, пункт 1 предписания содержит буквальное изложение требований действующего законодательства, со ссылкой на п.п.3.2 и 5.1 СанПиН. Сама по себе формулировка п.1 предписания, соответствующая п.3.2 СанПин,  не возлагает на ООО «Финнпак-Упаковка» исключительно  обязанностей по отселению жителей, расположенных в пределах санитарно-защитной зоны жилых домов за ее пределы, а предполагает принятие любых возможных мер в указанных целях, не исключая, в случае необходимости, такого отселения.

Проведенной проверкой зафиксировано, что в границах утвержденной санитарно-защитной зоны ведется строительство жилых домов 40а, 52 по ул.Докучаева, построен жилой дом 40б, попадает часть жилой застройки по адресам: ул.Докучаева д.42а, 42, 40г, 42б. При этом, территориальным управлением Роспотребнадзора по Пермскому краю выдано санитарно-эпидемиологическое заключение по проектным материалам «землеустроительное дело по отводу земельного участка под строительство жилых домов по ул.Докучаева» еще в 2005г. (л.д. 36-37 т.2).

Проект санитарно-защитной зоны общества с ограниченной ответственностью «Элекстер» - арендодателя (л.д. 56-57 т.1), как следует из представленных заявителем по делу материалов, применяется арендатором в качестве существующей для предприятия санитарно-защитной зоны. Как следует из письма Пермского межрегионального управления по технологическому и экологическом надзору от 26.08.2008г. (л.д. 58-59 т.1), возможность согласования материалов произведена с учетом предоставления ООО «Элекстер» комплекса производственных площадей и оборудования в аренду ООО «Финнпак-Упаковка», санитарно-эпидемиологическое заключение  от 17.01.2008г. к проекту расчетной СЗЗ ООО «Элекстер» выдано на основании экспертного заключения, содержащего ссылку на факт сдачи имущественного комплекса в аренду ООО «Финнпак-Упаковка» (л.д. 60-64 т.1). Представленные в рамках проверки заявителем по делу материалы (п.11 распоряжения), в том числе, указанные выше, свидетельствуют об использовании документов по организации санитарно-защитной зоны ООО «Элекстер» в решении природоохранных вопросов и вопросов организации санитарно-защитной зоны предприятия (л.д. 109, 145-150 т.1).

Следовательно, п.2 предписания, предусматривающий обеспечение в связи с проведением в 2011 году реконструкции (расширения) производства корректировку санитарно-защитной зоны предприятия с подтверждением результатов натурных исследований атмосферного воздуха и измерений физических факторов воздействия, адресован надлежащему лицу.

Санитарные правила предназначены для юридических и физических лиц, деятельность которых связана с размещением, проектированием, строительством и эксплуатацией объектов, а также для органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор  (п.1.5 СанПиН, Федеральный закон №52-ФЗ).

Как следует из материалов дела и не оспаривается самим заявителем, он является лицом, фактически осуществляющим деятельность с использованием имущественного комплекса, в отношении которого надлежит организовать надлежащую санитарно-защитную зону.

Правильная организация санитарно-защитной зоны находится в прямой зависимости от объектов и производств, имеющих источники воздействия на среду обитания и здоровье человека.

При этом, арбитражным судом правильно учтено отсутствие установленной в предусмотренном действующим законодательством СЗЗ, организацию которой бы инициировал заявитель. Доказательств таких намерений материалы дела не содержат.

Поскольку контролирующим органом установлен факт использования заявителем разработанной для находящихся в собственности ООО «Элекстер» производственных объектов санитарно-защитной зоны, соответствующее предписание, направленное на соблюдение требований законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, адресовано надлежащему лицу. Доказательств изменения переданного в аренду производства, имеющего  источники воздействия на среду обитания и здоровье человека, не представлено. Необходимость корректировки проекта СЗЗ контролирующий орган усматривает в связи с произведенной обществом реконструкцией (расширением, изменением) производства.

По изложенным выше мотивам подлежат отклонению доводы заявителя апелляционной жалобы – ООО «Финнпак-Упаковка» в той части, что разработанный по инициативе и в интересах иного лица – ООО «Элекстер» проект СЗЗ не может быть скорректирован арендатором.

Что касается ссылки общества на фактическое отсутствие какой-либо реконструкции, то при наличии в материалах дела противоречивых данных (л.д. 40, 48 т.1), суд апелляционной инстанции исходит из факта установления  арбитражным судом данного обстоятельства, как доказанного, в ходе административного производства (стр.7-8 постановления Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.11.2012г. №А50-13644/2012). 

Не влекут признания незаконным п.2 предписания возражения общества в той части, что фактически государственный орган возлагает на общество обязательство по корректировке СЗЗ, утвержденной постановлением органа местного самоуправления в отношении иного лица, что свидетельствует о неисполнимости ненормативного правового акта. Арбитражным судом Пермского края, необоснованно, по мнению заявителя,  к участию в деле не привлечены ни администрация города Перми, как утвердивший границы СЗЗ орган, ни фактический владелец данной СЗЗ – ООО «Элкстер».

Оснований для признания указанных доводов правомерными апелляционным судом также не установлено.

Как указано выше, санитарно-защитная зона определяется для находящегося у юридического лица имущественного комплекса, имеющего источники воздействия на среду обитания и здоровье человека. Поскольку в ходе проверки установлено применение обществом разработанного для переданного в аренду обществом  «Элекстер»  имущества  проекта санитарно-защитной зоны, доказательств существенного изменения основных  характеристик такого производственного объекта, которое, помимо реконструкции (изменения) производства, могло существенно повлиять на исходные данные, необходимые для разработки СЗЗ, в материалах дела отсутствуют, нарушения требований действующего законодательства в указанной части арбитражным судом не установлено.

         Кроме того, судебный акт Арбитражного суда Пермского края выводов о правах и обязанностях третьих лиц, в том числе ООО «Элекстер» и администрации города Перми не содержит. Данный вопрос был исследован в ходе рассмотрения настоящего дела судом первой инстанции, соответствующие ходатайства от лиц, участвующих в деле, не поступили.

         Возражения ООО «Финнпак-Упаковка» в части отсутствия в п.2 предписания видов и способов корректировки СЗЗ, с учетом ее утверждения  постановлением органа местного самоуправления, которое не отменено до настоящего времени, не принимаются во внимание. Как указано выше, субъект предпринимательской деятельности самостоятельно избирает приемлемый для него способ  исполнения предписания, в том числе по вопросу корректировки ССЗ в предусмотренном действующим законодательством порядке.

Выводы арбитражного суда о наличии полномочий у должностного лица, осуществлявшего государственный санитарно-эпидемиологический надзор – главного специалиста-эксперта отдела надзора по коммунальной гигиене Курбацкого Д.Н. на выдачу предписания основан на совокупности норм действующего законодательства.

В силу пункта 5.1 "Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека", утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 322, "Положения о Федеральном государственном надзоре в области защиты прав потребителей", утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 02 мая 2012 г. N 412, надзор и контроль за исполнением обязательных требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и в области потребительского рынка осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Согласно ч.1, 3 ст.14, ст.15, 16 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» №294-ФЗ  проверку проводит уполномоченное распоряжением на проведение проверки лицо, согласно п.1 ч.1 ст.17 Федерального закона №294-ФЗ этим же лицом выдается предписание об устранении нарушений.

При выявлении нарушения санитарного законодательства  должностные лица, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, имеют право давать гражданам и юридическим лицам предписания, обязательные для исполнения ими в установленные сроки, в том числе, об устранении выявленных нарушений санитарно-эпидемиологических требований (ч.2 ст.50 Федерального закона от 30.03.1999г. №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»).

Органы Роспотребнадзора, осуществляющие надзор как в сфере защиты прав потребителей, так и в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия, наделены соответствующими полномочиями, среди которых право на выдачу обязательных для хозяйствующих субъектов ненормативных правовых актов, в том числе, уполномоченным на проверку должностным лицом. Указанное положение согласуется с п.70 Административного регламента №764 от 16.07.2012г., вступившего в силу после принятия государственным органом оспариваемого предписания.

Действовавшим до 24.05.2012г. Административным регламентом было предусмотрено право руководителя Роспотребнадзора или его заместителя выносить предписания,  если проверкой выявлены нарушения санитарного законодательства, создающие угрозу возникновения и распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), нарушения законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, и правил продажи