Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.12.2008 по делу n А47-8353/2007. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

16

А47-8353/2007

ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

№ 18АП-6898/2008

г. Челябинск

23 декабря 2008 г.

Дело № А47-8353/2007

Резолютивная часть постановления объявлена 16 декабря 2008г.

Постановление в полном объеме изготовлено 23 декабря 2008г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Малышева М.Б., судей Дмитриевой Н.Н., Степановой М.Г., при ведении протокола секретарем судебного заседания Мавлявеевой Е.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Оренбургского областного Фонда обязательного медицинского страхования на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 18 августа 2008 года по делу № А47-8353/2007 (судья Говырина Н.И.),

УСТАНОВИЛ:

государственное учреждение здравоохранения «Областная детская клиническая больница» (далее – заявитель, ГУЗ «ОДКБ») обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением о признании недействительным предписания от 05.06.2007 № 1558/07, вынесенного Оренбургским областным Фондом обязательного медицинского страхования  (далее - заинтересованное лицо, Фонд), в части расходования денежных средств обязательного медицинского страхования не по целевому назначению в сумме 4 531 919 руб. 52 коп., в сумме 1 953 553 руб. в части задолженности учреждения по средствам обязательного медицинского страхования, использованных не по целевому назначению в ранее проверяемых периодах (с учетом уточнения заявленных требований, т. 1, л. д. 35 - 37).

Решением арбитражного суда первой инстанции от 26 ноября 2008 года (т. 3, л. д. 97 – 103) заявленные ГУЗ «ОДКБ» требования, удовлетворены.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 февраля 2008 года по этому же делу (т. 4, л. д. 143 – 161) решение Арбитражного суда Оренбургской области от 27 ноября 2007 года по делу № А47-8353/2007 отменено, в удовлетворении заявленных требований государственному учреждению здравоохранения «Областная детская клиническая больница», отказано.

Постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа от 19 мая 2008 года № Ф09-3604/08-С1 (т. 5, л. д. 36 – 39) решение Арбитражного суда Оренбургской области от 26.11.2007 по делу № А47-8353/07 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.02.2008 по этому же делу отменены, дело передано на новое рассмотрение в Арбитражный суд Оренбургской области. При этом Федеральным арбитражным судом Уральского округа в числе прочего, указано следующее: «Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из незаконности Генерального тарифного соглашения от 21.03.2006, принятое фондом совместно с Министерством здравоохранения Оренбургской области, соответствия расходов в сумме 4 531 919 руб. 52 коп., направленных на оплату труда сотрудников учреждения, цели и условиям их получения, а также истечения срока исковой давности в отношении средств обязательного медицинского страхования в сумме 1 953 533 руб., предоставленных учреждению в 2001 – 2003 гг. Отменяя решение суда первой инстанции, апелляционный суд указал на доказанность фондом факта нецелевого использования учреждением денежных средств, а также законности удержания фондом денежных средств обязательного медицинского страхования для возмещения сумм использованных учреждением не по целевому назначению. Выводы судов являются недостаточно обоснованными. В силу п. 1 ст. 168 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при принятии решений арбитражный суд оценивает доказательства и доводы, приведенные лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений; определяет, какие обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены и какие обстоятельства не установлены, какие законы и иные нормативные правовые акты следует применить по данному делу; устанавливает права и обязанности лиц, участвующих в деле; решает, подлежит ли иск удовлетворению. При рассмотрении данного дела судами не дана квалификация спорным правоотношениям, возникшим между учреждением и фондом, с учетом того, что названные правоотношения не являются гражданско-правовыми, следовательно, к названным правоотношениям не могут быть применены положения Гражданского кодекса Российской Федерации, в том числе касающиеся сроков исковой давности. Недостаточно обоснованным является вывод апелляционного суда о законности удержания фондом денежных средств обязательного медицинского страхования для возмещения сумм использованных учреждением не по целевому назначению. Данный вывод суда основан на положениях указа Президента Российской Федерации от 25.07.1996 № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации», согласно которому средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления указанных нарушений. Вместе с тем, в силу ст. 7 Федерального закона от 09.07.1999 № 159-ФЗ «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации», Законодательные акты Российской Федерации, действующие на территории Российской Федерации и не вошедшие в перечень законодательных актов, признанных утратившими силу в соответствии со ст. 2 данного Федерального закона, действуют в части, не противоречащей Кодексу. Изданные до введения в действие Кодекса нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и применяемые на территории Российской Федерации нормативные акты СССР по вопросам, которые согласно Кодексу могут регулироваться только федеральными законами, действуют впредь до введения соответствующих федеральных законов. Апелляционным судом не дана оценка возможности применения положений указа Президента Российской Федерации от 25.07.1996 № 1095, в связи с введением в действие с 01.01.2000 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Кроме того, судами не учтено, что в соответствии с п. 14 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации при рассмотрении заявлений учреждений о признании незаконными принятых государственными органами, уполномоченными в области применения мер принуждения, решений об изъятии бюджетных средств, использованных на цели, не соответствующие определенным сметой доходов и расходов условиям получения средств, судам необходимо исходить из следующего. Статья 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации, регулирующая последствия нецелевого использования бюджетных средств, предусматривает меру принуждения – изъятие бюджетных средств, используемых не по целевому назначению. Данная мера не является административным наказанием в смысле Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, вследствие чего при ее применении нормы этого Кодекса не применяются. Порядок взыскания указанных бюджетных средств регулируется бюджетным законодательством. Взыскание производится в бесспорном порядке государственным органом в области мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации или в случае, предусмотренном ст. 284.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, исполняющими бюджеты субъектов Российской Федерации (местные бюджеты). При этом судам следует учитывать, что ни Бюджетным кодексом Российской Федерации, ни иными федеральные законы не предусматривают такую форму изъятия, как уменьшение учреждению бюджетных ассигнований по статье расходов, по которой должно было осуществляться расходование средств в соответствии с их целевым назначением».

По результатам нового рассмотрения настоящего дела, решением Арбитражного суда Оренбургской области от 18 августа 2008 года (т. 4, л. д. 104 – 110) требования, заявленные ГУЗ «ОДКБ», удовлетворены.

В апелляционной жалобе Фонд просит решение арбитражного суда первой инстанции отменить, ссылаясь на неправильное применение арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, и на несоответствие выводов арбитражного суда первой инстанции фактическим обстоятельствам, при принятии решения. В частности, заинтересованное лицо указывает на то, что, Территориальной программой государственных гарантий оказаниям гражданам Российской Федерации в Оренбургской области бесплатной медицинской помощи на 2006 год, утвержденной Правительством Оренбургской области 26.06.2006 № 51-п, предусматривалось, что в стоимость единицы объема медицинской помощи на 2006 год по программе обязательного медицинского страхования включено пять статей: заработная плата; начисления на оплату труда; расходы на медикаменты, перевязочные средства, инструментарий (срок использования до 12 месяцев), продукты питания, мягкий инвентарь; расходы на инструментарий (срок использования более 12 месяцев); прочие услуги; «Указанной терпрограммой было предусмотрено, что финансирование ЛПУ в 2006 году осуществляется в соответствии с Положением о порядке оплаты медицинской помощи в системе ОМС за фактически выполненные объемы в пределах согласованных заданий по тарифам, определенным генеральным тарифным соглашением (ГТС) на 2006 год. Учитывая, что за счет средств ОМС осуществляется оплата по пяти статьям и с целью обеспечения государственных гарантий по социальной защите граждан, ГТС был установлено нормативный уровень расходов медучреждений на зарплату и начисления на оплату труда (по двум из пяти статей) в процентах к стоимости единицы медицинской помощи. В соответствии с подписанным ГТС (с изменениями в течение года) средний нормативный уровень расходов на заработную плату и начисления на оплату труда в процентах к сумме средств, поступивших за выполнение объемных показателей плана-задания в 2006 году, для областных ЛПУ (в т.ч. и для истца) составил: с 01.01.2006г. – 61%; с 01.03.2006г. – 65%; с 01.10.2006г. – 68%. Оставшиеся средства обязательного медицинского страхования лечебные учреждения должны были направлять на приобретение для обратившихся за медицинской помощью застрахованных лиц медикаментов, перевязочных средств, мягкого инвентаря, медицинского инструментария, продуктов питания и другие цели, определенные терпрограммой. Таким образом, истец, направляя в 2006 году средства на заработную плату и начисления на оплату труда сверх установленного норматива, расходовал денежные средства за счет уменьшения средств, предназначенных на выплаты по другим статьям… подп. 1.5 Генерального тарифного соглашения в системе ОМС граждан в Оренбургской области на 2006 год, принятым во исполнение ст. 24 Закона РФ «О медицинском страховании граждан в РФ» и иных нормативных актов Оренбургской области, определено, что сумма перерасхода ЛПУ лимита расходов на заработную плату и начисления на оплату труда классифицируется как нецелевое использование средств ОМС и подлежит удержанию; «Без надлежащего изучения судом вопроса и материалов дела, в том числе представленных в ходе апелляционного обжалования первоначального судебного акта, в решение… сделана ссылка на то, что указанная в акте сумма перерасхода рассчитана ненадлежащим образом, без учета изменений в Генеральное тарифное соглашение по доле расходов на оплату труда в течение 2006 года, а также указано, что имеют место противоречия по сумме перерасходованных средств, отмеченной в акте проверки /4 639 203, 91 руб./ и в предписании /4 531 919, 52 руб./. Вместе с тем, сумма перерасхода на оплату труда с начислениями (ФОТ) была рассчитана фондом ОМС: с учетом суммы в размере 42 550 102.51 руб., перечисленной ЛПУ за выполненные объемы медуслуг согласно акта выверки выполнения плана-заказа за 2006 год, подписанного истцом и фондом ОМС (исх. № 384 от 08.02.20077.); с учетом изменений в Генеральное тарифное соглашение, вступивших в силу с 1 января, 1 марта, 1 октября 2006 года, о чем имеется ссылка в акте (абз. 3 стр. 6); Кроме того, поясняем, что: а) в акте от 19.04.2007г. была указана общая сумма превышения по фонду оплаты труда в размере 4 639 203 руб. 91 коп., включающая в себя: сумму превышения норматива на оплату труда в размере 4 531 919, 52 рубля; сумму необоснованно выплаченной в 2006 г. за счет средств ОМС заработной платы начальнику штаба гражданской обороны в размере 86 393,39 рубля; сумму необоснованно выплаченных за счет средств ОМС ежемесячных компенсационных выплат работникам ЛПУ, находящимся в отпуске без сохранения заработной платы по уходу за ребенком до достижения возраста 3-х лет, в размере 20 891 рубль; б) в предписании сумма, указанная в акте от 19.04.2007г., была расписана соответственно: на сумму превышения норматива на оплату труда с начислениями в 2006г. в размере 4 531 919 руб. 52 коп.;  на сумму необоснованно произведенных в 2006 году за счет средств ОМС выплат работникам, находящимся в отпусках без сохранения заработной платы по уходу за ребенком до достижения им возраста 3-х лет, вошедшую в общую сумму аналогичных выплат, с учетом 2005 года, в размере 42 172 руб. (в т.ч., в 2005г. – 21 281 руб., в 2006г. – 20 891 руб.); на сумму необоснованно выплаченной в 2006 году за счет средств ОМС заработной платы, с учетом 2005 года, в размере 134 088 руб. 86 коп. (в т.ч., в 2005г. – 47 695 руб. 47 коп., в 2006г. – 86 393 руб. 39 коп.). Таким образом, в предписании от 05.06.2007г., в отличие от акта проверки от 19.04.2007г., фондом ОМС была дана более      четкая расшифровка средств ОМС, израсходованных истцом в проверяемом периоде (в т.ч. за 2006 год) не по целевому назначению: на сумму, превышающую расходы по статьям за счет средств ОМС и на суммы по статьям расходов, подлежащих оплате за счет бюджетных средств». Также Фонд в апелляционной жалобе указывает на то, что: удержание средств, использованных не по целевому назначению, соответствует условиям, закрепленным в ст. 12 Закона Российской Федерации от 28.06.1991 № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», ст. ст. 1, 2, 8, 6, 11, 13, гл. 17 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), Территориальными программами государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации в Оренбургской области, утвержденными постановлениями Правительства Оренбургской области от 26.02.2006 № 51-п, от 19.02.2007 № 62-п, пункте 19 договора на предоставление лечебно-профилактической помощи (медицинских услуг) по обязательному медицинскому страхованию от 29.04.2002 № 20, Положениях о порядке оплаты медицинских услуг в системе обязательного медицинского страхования населения Оренбургской области на 2006 и 2007 гг.; тарифы в системе обязательного медицинского страхования и предельный норматив на оплату труда определены в соответствии со ст. 24 Закона Российской Федерации от 28.06.1991 № 1499-1; проверка  рационального использования средств обязательного медицинского страхования