Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.01.2014 по делу n А76-2668/2013. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

организация весь объём работ по реконструкции автомобильной дороги не завершила, а сроки действия соглашений о временном занятии земельных участков истекли, при этом размещение реконструированного участка автомобильной дороги на спорных земельных участках предполагалось на постоянной основе,  заявитель обратился в ГНУ ЧНИИСХ с заявлением от 15.03.2012 № АЛ-587  о регистрации права постоянного (бессрочного) пользования ГНУ ЧНИИСХ и о последующем отказе научного учреждения от данного права с целью переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на ФКУ Упрдор «Южный Урал» (т. 3 л.д. 14), после чего 21.05.2012 было зарегистрировано право постоянного (бессрочного) пользования данными земельными участками за ГНУ ЧНИИСХ. Сведений о государственной регистрации прекращения данного права и издании распоряжения о предоставлении права постоянного (бессрочного пользования) заявителю, а также его регистрации на даты вынесения оспариваемых постановлений в деле не имеется. По утверждению заявителя, распоряжение № 1305-р об изъятии земельных участков для государственных нужд и прекращении прав Челябинского научно-исследовательского института сельского хозяйства Российской академии сельскохозяйственных наук на земельные участки было  принято Федеральным дорожным  агентством лишь 03.09.2013.

26 декабря 2012 года реконструированный участок автомобильной федеральной дороги общего пользования М-5 «Урал» был введён в эксплуатацию согласно разрешению на ввод объекта в эксплуатацию № 03-1/149 от 26.12.2012.

В декабре 2012 года сотрудниками Чебаркульской городской прокуратуры была проведена проверка соблюдения ФКУ Упрдор «Южный Урал» земельного законодательства на земельных участках, расположенных в Чебаркульском районе Челябинской области, площадью 5249 кв.м. с кадастровым номером 74:23:0910001:217, площадью 606 кв.м. с кадастровым номером 74:23:0905002:249, площадью 122 кв.м. с кадастровым номером 74:23:0910001:241, площадью 10 кв.м. с кадастровым номером 74:23:0910001:218, площадью 10216 кв.м. с кадастровым номером 74:23:0905002:248, площадью 642 кв.м. с кадастровым номером 74:23:0905002:244, площадью 978 кв.м. с кадастровым номером 74:23:0905002:245, площадью 414 кв.м. с кадастровым номером 74:23:0905002:250, площадью 53 кв.м. с кадастровым номером 74:23:0905002:246, площадью 2202 кв.м. с кадастровым номером 74:23:0905002:242, площадью 295 кв.м. с кадастровым номером 74:23:0905002:247, площадью 183 кв.м. с кадастровым номером 74:23:0905002:243.

В рамках данной проверки сотрудником  Управления Росреестра по Челябинской области А.Л. Казаковым, привлечённым к участию в проведении проверки прокурором в качестве специалиста, в одностороннем порядке,  без участия представителей заявителя, ГНУ ЧНИИСХ, прокурора  и без понятых 05.12.2012 был произведён обмер границ земельных участков и составлены их схематические чертежи, в которых отражены границы и площадь земельных участков, более никакой информации не содержится (т. 2 л.д. 15,16, 65,66, т. 3 л.д. 10,11, 121, 122,  т. 4 л.д. 26,27, 76,77, т. 5 л.д. 9,10, 60,61, 112,113, т. 6 л.д. 47,48,110,111, т. 7 л.д. 9,10).

Сотрудником прокуратуры составлен рапорт от 25.12.2012.

По результатам проверки Чебаркульским городским прокурором 25.12.2012 в отношении учреждения вынесены постановления о возбуждении дел № 54/23-12 (т.2 л.д.62), № 55/23-12 (т.2 л.д.12), № 56/23-12 (т.3 л.д.6),                   № 57/23-12 (т.3 л.д.118), № 58/23-12 (т.4 л.д.23), № 59/23-12 (т.4 л.д.73),                 № 60/23-12 (т.5 л.д.6), № 61/23-12 (т.5 л.д.57), № 62/23-12 (т.5 л.д.109),                   № 63/23-12 (т.6 л.д.44), № 64/23-12 (т.6 л.д.96), № 65/23-12 (т.7 л.д.6) об административных правонарушениях, предусмотренных ст.7.1 КоАП РФ, согласно которым  было установлено, что перечисленные выше земельные участки, ранее входившие в состав земельного участка с кадастровым номером 74:23:0000000:158, использовались ФКУ Упрдор «Южный Урал» в 2012 году (январь-25 декабря) для размещения автомобильной дороги М-5 «Урал» без правоустанавливающих документов на землю, что   оценено прокурором как нарушение требований п.1, 2 ст.25, п.1 ст.26, ст.29 Земельного кодекса Российской Федерации.

Материалы проверки переданы районным прокурором в Управление Росреестра по Челябинской области для решения вопроса о привлечении к административной ответственности.

Материалы дел  об административных правонарушениях рассмотрены 24.01.2013.

При рассмотрении материалов дел об административных правонарушениях заявителем были представлены письменные пояснения по фактам выявленных нарушений от 24.01.2013 с указанием причин, по которым правоустанавливающие документы на вновь образованные земельные участки не были оформлены до указанного момента.

 На основании постановлений прокурора о возбуждении дел об административных правонарушениях и собранных материалов постановлениями от 24.01.2013 по делам № 54/23-12 (т.2 л.д.108-115),                   № 55/23-12 (т.2 л.д.47-53), № 56/23-12 (т.3 л.д.103-110), № 57/23-12 (т.3 л.д.8-15), № 58/23-12 (т.3 л.д.58-65),   № 59/23-12 (т.4 л.д.108-115), № 60/23-12 (т.5 л.д.42-49), № 61/23-12 (т.5 л.д.94-101), № 62/23-12 (т.6 л.д.29-36), № 63/23-12 (т.6 л.д.81-88), № 64/23-12 (т.6 л.д.128-135), № 65/23-12 (т.7 л.д.41-48) ФКУ Упрдор «Южный Урал» за совершение административных правонарушений, предусмотренных ст.7.1 КоАП РФ, привлечено к административной ответственности в виде административного штрафа в размере 10 000 рублей за каждое правонарушение.

Полагая, что данные постановления являются незаконными и необоснованными, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд пришёл к выводу о том, что в действиях  ФКУ Упрдор «Южный Урал» содержится состав вменённых административных правонарушений, а также о наличии вины заявителя в их совершении. Суд установил, что  отсутствуют существенные нарушения установленного законом порядка привлечения к административной ответственности, сроков давности привлечения к административной ответственности, основания для признания правонарушений малозначительными.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и взаимосвязи, суд апелляционной инстанции, с учётом положений статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не может согласиться с выводами суда первой инстанции, исходя из следующего.

В  силу ч.6 ст.210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании, в числе прочего, обязан проверить законность и обоснованность оспариваемого решения,  установить, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности.

Частью 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

В соответствии с частью 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объёме.

Согласно ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признаётся противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В силу ч. 1 ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

На основании ст. 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежат, в числе прочего: наличие события административного правонарушения;  лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, а также виновность лица в совершении административного правонарушения.

Данные обстоятельства устанавливаются на основании доказательств.

Согласно части 1 статьи 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами (часть 2 статьи  26.2 КоАП РФ).

Не допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, полученных с нарушением закона, в том числе доказательств, полученных при проведении проверки в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (часть 3 статьи  26.2 КоАП РФ).

В соответствии с частями 1,2 статьи 26.7 КоАП РФ документы признаются доказательствами, если сведения, изложенные или удостоверенные в них организациями, их объединениями, должностными лицами и гражданами, имеют значение для производства по делу об административном правонарушении.

Документы могут содержать сведения, зафиксированные как в письменной, так и в иной форме. К документам могут быть отнесены материалы фото- и киносъёмки, звуко- и видеозаписи, информационных баз и банков данных и иные носители информации.

Пункт 1 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ предписывает компетентным органам возбуждать дела об административных правонарушениях при наличии достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Исходя из положения, закреплённого в пункте 4 части 1 статьи 29.10 КоАП РФ, в постановлении о привлечении к административной ответственности административным органом должны быть указаны все установленные по делу обстоятельства.

Статьёй 7.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности.

Таким образом, указанная норма права предусматривает ответственность за два самостоятельных состава правонарушения: самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю в том случае, когда обязанность лица по оформлению таких документов установлена законом.

В рамках спорных дел об административных правонарушениях административным органом применены санкции за использование двенадцати земельных участков как за совершение двенадцати  самостоятельных административных правонарушений с самостоятельными объектами посягательства (земельными участками),  из чего следует, что в целях установления в действиях заявителя объективной стороны административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена  ч. 1 ст. 7.1 КоАП РФ, Управлению Росреестра по Челябинской области следовало установить и должным образом отразить в текстах постановлений о привлечении к административной ответственности, в чём выразилось фактическое использование заявителем  каждого конкретного из двенадцати земельных участков в период с января по 25 декабря 2012 года.

С этой целью прокурору, проводившему проверку, а также лицу, рассматривавшему материалы дел  об административных правонарушениях и выносившему постановления, следовало  установить и указать в текстах постановлений, каким образом использовался каждый конкретный земельный участок, какие работы  и когда на нём производились, когда они были начаты и когда они были завершены, то есть подтвердить, что в отношении каждого земельного участка имело место длительное непрекращающееся нарушение требований действующего законодательства, выражающееся в фактическом использовании земельных участков без правоустанавливающих документов путём совершения каких-либо конкретных действий.

Этого сделано не было.

Из текстов оспариваемых постановлений следует, что в вину заявителю вменяется использование всех двенадцати вновь образованных земельных участков без правоустанавливающих документов в период с января 2012 года по 25 декабря 2012 года. При этом из текстов всех оспариваемых заявителем постановлений не представляется возможным установить, что понимает административный орган под использованием земельных участков.

Вывод административного органа об использовании земельных участков без правоустанавливающих документов по сути основан на факте истечения сроков действия соглашений о временном занятии земельных участков и отсутствии государственной регистрации права постоянного (бессрочного) пользования заявителя на них.

Какие работы по реконструкции велись на каждом из земельных участков в период с января 2012 года по 25 декабря 2012 года или каким иным образом данные земельные участки использовались в данный период, административный орган не выяснил и в текстах постановлений не отразил.

Из материалов дела следует, что  реконструированная часть автомобильной дороги М-5 «Урал» в эксплуатацию была введена лишь  26.12.2012 (то есть на следующий день после возбуждения дел об административных правонарушениях прокурором 25.12.2012). Доказательств  фактической эксплуатации спорных земельных участков в составе автомобильной дороги или полосы её отвода до указанной даты административный орган в нарушение ч. 4 ст. 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не представил.

Доказательств проведения каких-либо работ по реконструкции части автомобильной дороги М-5 «Урал» на спорных земельных участках в период с января по 25 декабря 2012 года в деле не имеется.

Работы по реконструкции автомобильной дороги были начаты в 2009 году и именно с целью расширения отдельных участков дороги заявителю,  как государственному заказчику работ по реконструкции,  были отведены и выделены из единого участка, принадлежавшего ГНУ ЧНИИСХ, двенадцать