Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.01.2014 по делу n А76-2668/2013. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

земельных участков дополнительно к землям, занятым автомобильной дорогой и объектами дорожной инфраструктуры. 

Работы по реконструкции федеральной автомобильной дороги представляют собой поэтапный, растянутый во времени процесс. В рассматриваемой ситуации реконструкция дороги до 2012 года (то есть до окончания срока действия соглашений о временном занятии земельных участков) проводилась уже  около трёх лет, при этом для проведения реконструкции были задействованы не только спорные земельные участки, но и федеральные земли, входящие в состав автомобильной дороги и ранее существовавшей полосы отвода, относящиеся к ведению Федерального дорожного агентства.

Из материалов дела не представляется возможным установить, какие работы и на каких участках автомобильной дороги проводились в период с января по 25 декабря 2012 года и использовались ли при этом спорные земельные участки, когда были начаты и когда были окончены работы на каждом из них.

В деле отсутствуют документы о выполнении подрядных работ в период с января по 25 декабря 2012 года (акты формы КС-2 и справки формы КС-3), что не позволяет установить, проводились ли работы по реконструкции на каждом из  двенадцати спорных земельных участков в указанный период, либо они были окончены (не были начаты) именно в данный период времени.

В ходе проверки прокурором не проводился осмотр спорных земельных участков, в результате чего факты проведения на них каких-либо работ или иного их использования на момент проверки не были выявлены и зафиксированы должными образом.

Составленные специалистом Управления Росреестра по Челябинской области А.Л. Казаковым в одностороннем порядке акты обмера земельных участков и их схематические чертежи никакой информации об использовании земельных участков не содержат. Кроме того, данные документы составлены без участия представителей заявителя, ГНУ ЧНИИСХ, прокурора  и без понятых, в  связи с чем они не могут быть приняты в качестве достоверных и допустимых доказательств по делу с позиции ст. 68 Арбитражного процессуального кодекса  Российской Федерации, ст. 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

            Иных документов, подтверждающих фактическое использование заявителем каждого из спорных земельных участков и позволяющих понять, что означает этот термин применительно к каждому земельному участку, в деле не имеется, что не позволяет признать  доказанным факт использования земельных участков в действиях заявителя.

Таким образом, в рассматриваемой ситуации административным органом не  установлено и не доказано фактическое использование каждого земельного участка как самостоятельного объекта посягательства в период с января по 25 декабря 2012 года, в связи с чем коллегия судей апелляционного суда приходит к выводу о том, что заинтересованным лицом в рамках спорных дел об административных правонарушениях не установлено, в чём выражается объективная сторона вменённого заявителю правонарушения в отношении каждого земельного участка, и не  раскрыто событие административных правонарушениях применительно к каждому конкретному земельному участку, что в силу п. 1 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Кроме того, автомобильная дорога М-5 «Урал» включена в перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения, утверждённый постановлением Правительства Российской Федерации от 17.11.2010 № 928, и в силу частей 2,3 статьи 6 Федерального закона № 257-ФЗ от 08.11.2007  «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» является федеральной собственностью.

Согласно п. 9 ст. 3 Федерального закона № 257-ФЗ от 08.11.2007 «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» под реконструкцией автомобильной дороги понимается комплекс работ, при выполнении которых осуществляется изменение параметров автомобильной дороги, её участков, ведущее к изменению класса и (или) категории автомобильной дороги либо влекущее за собой изменение границы полосы отвода автомобильной дороги.

В соответствии с частями 2, 4 статьи 24 Федерального закона № 257-ФЗ от 08.11.2007  «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предоставление земельных участков, которые находятся в федеральной собственности или государственная собственность на которые не разграничена, для размещения автомобильных дорог федерального значения осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства. В целях создания условий для строительства или реконструкции автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения в порядке, установленном земельным законодательством, осуществляется резервирование земель или земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Подпунктом 2 пункта 1 статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что изъятие, в том числе путём выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с размещением объектов государственного или муниципального значения, в числе которых названы автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального, местного значения, при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.

В соответствии с пунктом 1 статьи 70.1 Земельного кодекса Российской Федерации резервирование земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях, предусмотренных ст. 49 данного Кодекса,

Согласно пункту 4 статьи 70.1 Земельного кодекса Российской Федерации порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд определяется Правительством Российской Федерации.

В силу пункта 1 статьи 20 Земельного кодекса Российской Федерации государственным учреждениям земельные участки, необходимые для осуществления их уставной деятельности, предоставляются на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Из положений перечисленных норм права следует, что в целях создания условий для реконструкции автомобильной дороги федерального значения  (федеральной автомобильной дороги М-5 «Урал») федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, резервирует для государственных нужд и изымает соответствующие земли, предназначенные для реконструкции автомобильной дороги, с последующим их предоставлением на праве постоянного (бессрочного) пользования для размещения автомобильной дороги либо полосы её отвода.

Соответственно, оформлению права постоянного (бессрочного) пользования на находящиеся в федеральной собственности земельные участки, предназначенные для реконструкции федеральных автомобильных дорог общего пользования,   предшествуют действия  уполномоченного органа по:  резервированию и изъятию земельных участков, предназначенных для размещения автомобильной дороги либо полосы отвода автомобильной дороги; государственной регистрации прекращения данного права у прежнего землепользователя; изменению вида  разрешённого использования и принятию решения о предоставлению земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования.

На основании статей 9, 10, 11, 20, 29, 31, 49,70.1 Земельного кодекса Российской Федерации во взаимосвязи с положениями частей 2,4 статьи 24 Федерального закона от 08 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и п. 1 «Положения о Федеральном дорожном агентстве», утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2004 года № 374,  резервирование, изъятие и предоставление земельных участков, находящихся в федеральной собственности, для размещения автомобильных дорог федерального значения осуществляется Федеральным дорожным агентством.

Из пункта 8 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что процесс предоставления земельного участка под строительство (реконструкцию) в порядке, установленном указанной нормой права, должен быть завершён уполномоченным органом в течение трёх лет с момента принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта, которое, как указано выше, в  данном случае было утверждено органом местного самоуправления до начала работ по реконструкции автомобильной дороги,  22.12.2008, а Федеральным дорожным агентством 31.10.2011.

Земельные участки,  о которых идёт речь в спорных постановлениях, были  сформированы и поставлены на кадастровый учёт в связи с включением земель, на которых они расположены, в полосу отвода федеральной автомобильной дороги по соответствующему акту выбора. Таким образом, формирование данных земельных участков  связано именно с  проведением реконструкции федеральной автомобильной дороги и включением их в полосу отвода автомобильной дороги для указанных целей и носит постоянный характер. На начало 2012 года данные земельные участки были отведены заявителю для реконструкции и поставлены на кадастровый учёт, однако, решение об их предоставлении заявителю принято не было, поскольку Федеральным дорожным агентством не был решён вопрос об изъятии земельных участков у ГНУ ЧНИИСХ.

Решение вопроса о резервировании, изъятии и предоставлении земельных участков не отнесено  к компетенции заявителя, при этом до решения данных вопросов он не имеет реальной возможности должным образом оформить своё право на земельные участки, предназначенные для реконструкции федеральной автомобильной дороги, что, по мнению коллегии судей апелляционного суда, исключает наличие в его действиях вины согласно ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ.

Довод административного органа о том, что заявитель не должен был приступать к проведению работ по реконструкции участка автомобильной дороги до оформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, либо обязан был приостановить данные работы после истечения сроков действия соглашений о временном занятии земельных участков, отклоняется коллегией судей апелляционного суда, поскольку реконструкция автомобильной дороги М-5 «Урал» ведётся  учреждением не по собственной инициативе, а в рамках Федеральной целевой программой «Развитие транспортной системы России (2010 - 2015 годы)», утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 05.12.2001 № 848.

Строительство и реконструкция автомобильной дороги М-5 «Урал»  от Москвы через Рязань, Пензу, Самару, Уфу до Челябинска согласно разделу 4 приложения № 2 к указанной программе является одним из важнейших инвестиционных проектов подпрограммы «Автомобильные дороги». Этой же программой ограничены сроки проведения работ по проектированию, строительству и реконструкции всей автомобильной дороги периодом времени 2009 -2015 г.г., исходя из которого рассчитываются отдельные сроки поэтапного выполнения работ на участках федеральной автомобильной дороги.

В соответствии со ст. 20 Федерального закона № 257-ФЗ от 08.11.2007 «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» реконструкция автомобильной дороги производится на основании разрешения на строительство и в пределах срока его действия.

Таким образом, при заключении государственного контракта и его исполнении заявитель ограничен сроками выполнения упомянутой выше  федеральной программы, а также сроком действия разрешения на строительство,  что исключает возможность отложить выполнение порученных ему работ либо приостановить их выполнение.

Государственным заказчиком данной программы в целом согласно её паспорту выступает в том числе Федеральное дорожное агентство, на которое, соответственно, возложены обязанности по надлежащему обеспечению её исполнения, в том числе по своевременному  закреплению прав на предназначенные для реконструкции автомобильных дорог земельные участки, в связи с чем до   исполнения данным агентством  своих обязанностей по изъятию и предоставлению земельных участков в рамках реализации указанной программы заявитель не может быть признан надлежащим субъектом административной ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ, что также исключает наличие в его действиях состава административного правонарушения.

При таких обстоятельствах дела коллегия судей апелляционного суда приходит к выводу об отсутствии оснований для привлечения заявителя к административной ответственности, а также о наличии существенных нарушений установленных п. 4 ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ требований к содержанию постановлений о привлечении к административной ответственности при описании объективной стороны правонарушений, что является основанием для признания незаконными оспариваемых постановлений и их отмены.

В соответствии со ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд оценивает доказательства в их совокупности и взаимосвязи, осуществляя проверку каждого доказательства, в том числе с позиции его достоверности и соответствия содержащихся в нем сведений действительности. При этом в судебном акте указываются не только результаты оценки принятых судом доказательств, но и мотивы, по которым было отказано в принятии иных доказательств.

В нарушение требования указанной статьи суд первой инстанции не дал оценку ряду представленных учреждением доказательств и не указал мотивы, по которым данные доказательства были отвергнуты, в связи с чем принятое судом решение подлежит отмене, заявленные требования –удовлетворению.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Вопрос о распределении расходов по оплате государственной пошлины не рассматривается, поскольку в силу ч. 4 ст. 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации данная категория дел государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение  Арбитражного суда Челябинской  области от 24.09.2013 по делу № А76-2668/2013 отменить.

Апелляционную жалобу Федерального казённого учреждения Управление федеральных автомобильных дорог «Южный Урал» удовлетворить.

Признать незаконным и отменить  постановления от 24.01.2013 по делам № 54/23-12, № 55/23-12, № 56/23-12, № 57/23-12, № 58/23-12, № 59/23-12,