Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.03.2015 по делу n А47-10187/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными, осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

  Установленный данной нормой запрет ориентирован на органы публичной власти и распространяется на акты и действия указанных органов в сфере публичных правоотношений. Этот запрет преследует цель предотвращения негативного влияния органов власти на конкурентную среду с помощью административных, властных методов воздействия, в том числе путем соглашения с хозяйствующим субъектом.

          Под соглашением понимается договоренность в письменной форме, содержащуюся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.

          Для целей квалификации соглашений, достигнутых между субъектами, указанными в диспозиции статьи 16 Федерального закона №135-ФЗ как совершенных с нарушением пункта 4 этой нормы установлению подлежит, в том числе, законность заключения таких соглашений, а также наступление или возможное наступление последствий в виде ограничения доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

          По результатам проверки соблюдения требований бюджетного законодательства при заключении договоров подряда на ремонт зданий МОАУ «СОШ №11» антимонопольный орган выявил нарушения части 1 статьи 15, пункта 4 статьи 16 Федерального закона №135-ФЗ, а именно: проведение капитального ремонта здания Школы без проведения процедур Федерального закона №94-ФЗ в целях определения подрядной организации является уклонением от исполнения требований действующего законодательства о проведении торгов и ведет к ограничению доступа хозяйствующих субъектов на рынок по производству общестроительных работ в границах муниципального образования г.Орск (часть 1 статьи 15); заключение Управлением образования и Школой соглашения от 22.08.2013 №11ДР о порядке и условиях предоставления субсидий на иные цели создает преимущества отдельному хозяйствующему субъекту и ведет к ограничению конкуренции (часть 4 статьи 16).

  В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №131-ФЗ) вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

  В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 9 Федерального  закона от 29.12.2012 №273-ФЗ (об образовании в Российской Федерации) к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования относится обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий.

  Согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 17 Федерального закона №131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формированию и размещению муниципального заказа.

          В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006 №174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее - Федеральный закон №174-ФЗ) автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

          Имущество автономного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Собственником имущества автономного учреждения является соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование (пункт 1 статьи 3 Федерального закона №174-ФЗ).

  Согласно части 2 статьи 4 Федерального закона №174-ФЗ государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности.

  Финансовое обеспечение мероприятий, направленных на развитие автономных учреждений, перечень которых определяется органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, осуществляется за счет субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации (часть 3 статьи 4 Федерального закона №174-ФЗ).

  В силу статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации могут предусматриваться субсидии автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ).

  Порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

  Согласно пункту 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

  Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков (пункт 2 статьи 3 Федерального закона №94-ФЗ).

В соответствии со статьей 5 Федерального закона №94-ФЗ под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд соответствующих заказчиков, а в случае, предусмотренном пунктом 14 части 2 статьи 55 настоящего Федерального закона, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме.

  Согласно части 2 статьи 10 Федерального закона №94-ФЗ во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных названным Федеральным законом.

          Таким образом, услуга является муниципальной нуждой, если финансирование ее обеспечено средствами местного бюджета и получателем конкретных услуг или работ является муниципальное образование. Размещение заказа на выполнение работ, оказание услуг, то есть определение исполнителей для муниципальных нужд, осуществляется путем проведения торгов.

  Из системного анализа указанных норм права следует, что настоящий закон устанавливает единый порядок размещения муниципальных заказов в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

                   Лицо, вступающее в гражданско-правовые отношения, обязано обеспечить соблюдение требований публичного права, в том числе, воздержаться от участия в отношениях, имеющих своей целью ограничение конкуренции, либо имеющих целью обеспечение иному лицу возможности уклониться от исполнения обязанности по проведению торгов (в порядке, предусмотренном Федеральным законом №94-ФЗ).

  Заключенные сделки должны не только формально соответствовать законодательству, но и не вступать в противоречие с общим запретом недобросовестного осуществления прав субъекта гражданско-правовых отношений. Деятельность и поведение участника отношений, имеющих своих результатом удовлетворение за счет бюджетных средств государственных и муниципальных потребностей не должна иметь заведомо противные основам правопорядка цели, а именно – уклонение от исполнения соответствующей обязанности по проведению торгов.

  На основании указанного суд пришел к правильному выводу, что обеспечение функционирования образовательных учреждений (в данном случае ремонт здания Школы) относится к вопросам местного значения, потребности в товарах, работах, услугах, необходимых для решения  вопросов местного значения, относящихся к муниципальным нуждам и должны удовлетворяться с соблюдением процедур, предусмотренных Федеральным законом №94-ФЗ.

  Как следует из материалов дела, Постановлением Правительства Оренбургской области от 25.02.2013 №137-п утвержден Порядок предоставления субсидий бюджетам муниципальных районов и городских округов для софинансирования расходов на проведение текущего и капитального ремонта, противоаварийных мероприятий в учреждениях общего образования в 2013 году, пунктом 4 которого установлено, что субсидия бюджетам муниципальных районов и городских округов предоставляется на условиях софинансирования в соответствии с заключенным соглашением между министерством образования Оренбургской области и администрацией муниципального района или городского округа, в котором предусматриваются, в том числе, целевое назначение субсидии; условия предоставления субсидии; обязательство администрации муниципального района или городского округа по эффективному использованию предоставленной субсидии на объекты финансирования; осуществление контроля за соблюдением муниципальным районом или городским округом условий, установленных при предоставлении субсидии.

          Приказом директора МОАУ «СОШ №11» от 18.04.2013 №77/1 создана единая комиссия по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Школы, утверждено положение о комиссии.

          Школой 10.06.2013 на сайте http://www.sch11orsk.ru размещено извещение №1 о проведении открытого аукциона и документация об аукционе, предмет аукциона - капитальный ремонт помещений МОАУ «СОШ №11» по адресу г.Орск, ул.Тагильская, 35, начальная (максимальная) цена договора - 15 329 630 руб.

          Согласно протоколу рассмотрения заявок на участие в открытом аукционе от 12.07.2013, для участия в аукционе подано три заявки, одна заявка была отозвана, к участию в аукционе допущен один участник - ООО «Проммонтаж».

          Согласно протоколу открытого аукциона №1 от 16.07.2013 аукцион признан несостоявшимся.

          Протоколом внеочередного Наблюдательного совета МОАУ «СОШ №11» от 17.07.2013 в качестве подрядной организации на выполнение работ по капитальному ремонту здания согласовано ООО «Проммонтаж».

  Между МОАУ «СОШ №11» и ООО «Проммонтаж» 20.07.2013 заключен договор №11 «Выполнение работ по капитальному ремонту помещений здания», предметом которого является капитальный ремонт помещений в здании, занимаемым школой, сумма договора - 15 329 630 руб.

          Министерством образования Оренбургской области и Администрацией муниципального образования город Орск 12.08.2013 заключено соглашение №6-ДОУ-ОБ о предоставлении субсидий из областного бюджета бюджету городского округа (муниципального района) на реализацию мероприятий, направленных на повышение доступности дошкольных образовательных услуг в рамках областной целевой программы «Дети Оренбуржья» на 2011-2013 годы в 2013 году.

          Согласно приложению №1 к данному соглашению, объем финансирования МОАУ «СОШ №11» составляет 2 770 580 руб.

          При этом Администрация муниципального образования город Орск обязалась в целях реализации соглашения обеспечить своевременное размещение муниципальных заказов в соответствии с Федеральным законом №94-ФЗ и Федеральным законом от 18.07.2011 №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Федеральный закон №223-ФЗ) (пункт 2.2.3 соглашения).

  Министерством образования Оренбургской области и Администрацией муниципального образования город Орск 12.08.2013 заключено соглашение №6-ДОУ-ФФБ о предоставлении субсидий из областного и федерального бюджетов бюджету городского округа (муниципального района) на реализацию мероприятий по модернизации системы дошкольного образования в 2013 году.

          Согласно приложению №1 к данному соглашению объем финансирования МОАУ «СОШ №11» составляет 15 329 630 руб. (с учетом соглашения от 12.08.2013 №6-ДОУ-ОБ).

          При этом Администрация муниципального образования город Орск обязалась в целях реализации соглашения обеспечить своевременное размещение муниципальных заказов в соответствии с Федеральным законом от 21.05.2005 №94-ФЗ и Федеральным законом №223-ФЗ (пункт 3.3.7 соглашения).

          Управлением образования и МОАУ «СОШ №11» 22.08.2013