Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.11.2010 по делу n А48-2121/2010. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда полностью и принять по делу новый судебный акт

для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии с пунктом 9 статьи 4 Федерального закона «О защите конкуренции» недобросовестной конкуренцией являются любые действия хозяйствующих субъектов (группы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству Российской Федерации, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам - конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации.

         Статьей 14 названного закона установлен запрет на недобросовестную конкуренцию.

В соответствии с частью 1 статьи 14 не допускается недобросовестная конкуренция, в том числе:

1) распространение ложных, неточных или искаженных сведений, которые могут причинить убытки хозяйствующему субъекту либо нанести ущерб его деловой репутации;

2) введение в заблуждение в отношении характера, способа и места производства, потребительских свойств, качества и количества товара или в отношении его производителей;

3) некорректное сравнение хозяйствующим субъектом производимых или реализуемых им товаров с товарами, производимыми или реализуемыми другими хозяйствующими субъектами;

4) продажа, обмен или иное введение в оборот товара, если при этом незаконно использовались результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридического лица, средства индивидуализации продукции, работ, услуг;

5) незаконное получение, использование, разглашение информации, составляющей коммерческую, служебную или иную охраняемую законом тайну.

УФАС по Орловской области, приходя к выводу о нарушении ОГУП положений части 1 статьи 14 Закона «О защите конкуренции», исходило из того, что не представляя документы из архива БТИ и пользуясь архивным фондом, заявитель имеет преимущество перед другим хозсубъектом, работающим на рынке проведения технической инвентаризации , а именно перед ФГУП «Ростехинвентаризация- Федральное БТИ» Орловский филиал.

Суд первой инстанции данную позицию поддержал.

Апелляционный суд, признавая эту позицию ошибочной, руководствуется следующим.

В соответствии с п.1.2 Положения «Об адресном реестре объектов недвижимости (жилых и нежилых строений) на территории Орловской области», утвержденного Постановлением главы администрации Орловской области  от 15.09.1998 г. №511 «О введении в действие на территории Орловской области единой системы регистрации адресов жилых и нежилых строений» субъектом регистрации адресов строений является в том числе ГУП ОО центр «Недвижимость" как держатель единого Адресного Реестра и архивов технической документации на зарегистрированные строения.

        Постановлением Правительства РФ №1301 от 13.10.1997 г. «О государственном учете жилищного фонда» утверждено Положение о государственном учете жилищного фонда. Основной задачей государственного учета жилищного фонда (п.1 Положения) является получение информации о местоположении, количественном и качественном составе, техническом состоянии, уровне благоустройства, стоимости объектов фонда и изменении этих показателей.

         Согласно пункту 3  названного Положения государственный жилищный учет жилищного фонда в Российской Федерации включает в себя технический учет, официальный статистический учет и бухгалтерский учет.

         Технический учет жилищного фонда возлагается на специализированные государственные и муниципальные организации технической инвентаризации – унитарные предприятия, службы, управления, бюро.

         Учетно-техническая, оценочная и правоустанавливающая документация жилищного фонда , включая технические паспорта, регистрационные книги, копии зарегистрированных документов, сформированные в инвентарные дела, и иные инвентаризационные документы хранятся в архиве БТИ, а также в объединенном архиве Государственного комитета Российской Федерации по жилищной и строительной политике (п.14 Положения).

          Архивы БТИ относятся к государственному архивному фонду Российской Федерации и являются федеральной собственностью , находящейся в пользовании субъектов Российской Федерации. Отчуждение архивов не допускается.

         Постановлением Правительства Российской Федерации от 4.12.2000 г. №921 «О государственном техническом учете и технической инвентаризации в Российской Федерации объектов капитального строительства» утверждено Положение об организации в Российской Федерации государственного технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства.

В соответствии с вышеназванным Положением техническую инвентаризацию объектов капитального строительства осуществляют организации (органы) по государственному техническому учету и (или) технической инвентаризации объектов капитального строительства.

Согласно пункту 13 Положения технические паспорта, оценочная и иная учетно-техническая документация по объектам капитального строительства, включая регистрационные книги, реестры, копии зарегистрированных документов, сформированные в инвентарные дела, образуют архивные фонды, которые относятся к государственной части Архивного фонда Российской Федерации и являются федеральной собственностью.

В соответствии с частью 1 статьи 18 Федерального закона от 22.10.2004 N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" (далее - Закон N 125-ФЗ) документы Архивного фонда Российской Федерации, находящиеся в государственной собственности, хранятся постоянно - в государственных архивах, музеях, библиотеках и организациях Российской академии наук; временно - в государственных органах, государственных организациях, создаваемых ими архивах в течение установленных сроков, а также в муниципальных архивах в случае наделения органа местного самоуправления муниципального района или городского округа отдельными государственными полномочиями по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, относящихся к государственной собственности и находящихся на территории муниципального образования.

В пункте 15 Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ N 1301 определен порядок распоряжения собственником имущества применительно к архивным документам, согласно которому порядок доступа и выдачи информации из архивов БТИ определяется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Исходя из приведенных положений, при отсутствии такого порядка организации БТИ не вправе распоряжаться информацией, находящейся в архивах, являющихся федеральной собственностью.

Как видно из материалов дела, установлено судом, и что не опровергнуто ответчиком, в Орловской области документ, определяющий такой порядок, отсутствует.

Признавая в действиях заявителя нарушение антимонопольного законодательства, УФАС по Орловской области фактически основывал свои выводы только на объяснениях, представленных как ОГУП ОЦ «Недвижимость», так и ФГУП «Ростехинвентаризация».

При этом, по мнению апелляционной инстанции, достаточных доказательств, документально подтверждающих действия либо бездействие заявителя, направленные на нарушение антимонопольного законодательства, УФАС по Орловской области не представил.

Обращаясь в УФАС с рассмотренной жалобой в отношении ОГУП ОЦ «Недвижимость», ФГУП «Ростехинвентаризация» обосновывало данную жалобу тем, что предприятие неоднократно обращалось в ОГУП Орловский центр «Недвижимость» по поводу заключения «Соглашения о взаимодействии аккредитованных организаций, осуществляющих деятельность в сфере технической инвентаризации и технического учета на территории Орловской области». При этом указывая, что заявитель отвечал на данные предложения отказом.

Кроме того, ФГУП указывало на то, что на неоднократные обращения к ОГУП ОЦ «Недвижимость» на предмет предоставления инвентарных дел, последнее отказывало  в выдаче инвентарных дел.

Однако, по мнению апелляционного суда , действия, на которые ссылается ФГУП не могут быть расценены как нарушающие антимонопольное законодательство.

Как было указано ранее,  правовое регулирование в области рынка технической инвентаризации на территории Орловской области отсутствует.

В качестве доказательства отказа в предоставлении доступа к архивному фонду, ФГУП ссылается на письмо ГУП ОЦ «Недвижимость» от 13.12.2007 года, которое является ответом на заявку ФГУП «Ростехинвентаризация» от 6.12.2007 г., содержащую просьбу предоставить исходные данные об объектах недвижимого имущества, перечисленных в данной заявке. Однако, данное письмо нельзя признать отказом в предоставлении доступа к архивным данным БТИ. Письмо содержит разъяснения на запрос, направленные третьему лицу.

В указанной заявке ФГУП ссылки на какие-либо конкретно данные или документы,  которые являются архивными данными и запрашивались у заявителя, отсутствуют. Представитель третьего лица также не смог конкретизировать, какие именно данные запрашивались в соответствии с названной заявкой.

Иных доказательств обращения к заявителя за предоставлением информации , имеющейся в архиве ОГУП, не представлялось и не исследовалось. Не были представлены такие доказательства и в ходе рассмотрения судами настоящего спора.

Следует отметить, что данное письмо датировано 2007 годом. В Управление Федеральной антимонопольной службы ФГУП обратилось лишь спустя более 2-х лет. При этом, антимонопольный орган приводит показатели работы третьего лица, из которых усматривается, что последнее осуществляло деятельность на рынке технической инвентаризации. Тот факт, что заявителем заключено большее количество договоров  в области технического учета и технической инвентаризации ,за период 11 месяцев 2009 года , по сравнению с количеством заключенных договоров с ФГУП, безусловно не может свидетельствовать о нарушении норм закона о конкуренции.

Антимонопольным органом также приняты во внимание пояснения заявителя жалобы об отказе 50% заказчикам по заявкам на изготовление технических паспортов на квартиры, поскольку  у последнего отсутствуют инвентарные дела на весь многоквартирный дом. Однако, данные пояснения документального подтверждения обращения в ОГУП и отказа в предоставлении необходимых для осуществления определенного вида работ архивных данных, не нашли. Отсутствуют в материалах дела и доказательства  выводам, изложенным в решении УФАС о том, что проводя техническую инвентаризацию объектов и выдавая технические паспорта, ФГУП «Ростехинвентаризация» несет убытки, поскольку гражданам, регистрирующим право собственности регистрационная служба отказывает в регистрации в связи с отсутствием архивного фонда БТИ.

          При этом арбитражный апелляционный суд считает, что причинение (возможное причинение) убытков , а также приобретение преимуществ в предпринимательской деятельности должно находиться в причинно-следственной связи и являться следствием именно действий непосредственно хозяйствующих субъектов.

          Как указывалось выше, согласно положений ч. 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий, возлагается на орган или лицо, которые приняли решение или совершили действия (в данном случае – УФАС по Орловской области).

 Принимая во внимание пояснения ФГУП, антимонопольный орган в оспариваемом решении приводит нормы действующего законодательства, в т.ч. Закона «О государственном кадастре недвижимости», Закона «Об архивном деле в Российской Федерации», Постановлений Правительства РФ №921,1031 Положения «Об организации в Российской Федерации государственного технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства», однако при этом не приводит аргументов, свидетельствующих о нарушении заявителем данных норм, в свою очередь подтверждающих неисполнение требований антимонопольного законодательства.       

 Как на нарушение антимонопольного законодательства при рассмотрении жалобы ФГУП «Ростехинвентаризация» и принятии оспариваемого ненормативного акта – решения , УФАС по Орловской области указывает на тот факт, что заявителем не подписано соглашение №1 от 16.10.2009 г. «О взаимодействии аккредитованных организаций, осуществляющих деятельность в сфере технической инвентаризации и технического учета объектов капитального строительства на территории Орловской области».

 При этом в соответствии со статьей 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не

допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена настоящим Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством (п.1). Доказательств того, что обязанность заключения указанного Соглашения предусмотрена нормами права, антимонопольным органом не представлено.

С учетом изложенных обстоятельств апелляционный суд приходит к выводу, что  антимонопольным органом не доказано нарушение ОГУП ОЦ «Недвиджимость» части 1 статьи 14 Закона «О защите конкуренции».

Следовательно, решение УФАС по Орловской области от 27.02.2010 г. по делу №181-09/04 является незаконным.

Апелляционный суд не может согласиться с выводом суда первой инстанции об аналогичной с изложенной в обжалуемом решении позиции по другим рассмотренным с участием антимонопольного органа делам, поскольку, исходя из приведенных актов, по указанным делам установлены иные фактические обстоятельства.

Признавая в действиях ОГУП нарушение антимонопольного законодательства, УФАС по Орловской области выдало предписание, за неисполнение которого возможны последствия в виде привлечения лица к административной ответственности, что в свою очередь повлечет неблагоприятные последствия для такого лица, которое не согласно с принятым решением.

Поскольку основанием для выдачи предписания в силу статьи 50 Закона «О защите конкуренции» является решение комиссии антимонопольного органа по делу, то решение и предписание антимонопольного органа, касающиеся одного и того же факта нарушения антимонопольного законодательства, неразрывно связаны друг с другом. Предписание, по сути, является логическим продолжением решения, направлено на восстановление положения существовавшего до нарушения антимонопольного законодательства, и не имеет под собой самостоятельного фактического основания, отличного от обстоятельств, положенных в основу решения.

В связи с незаконным характером принятого по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства решения, является незаконным и выданное на основании этого решения предписание.

Кроме того, апелляционный суд отмечает неправомерность и неконкретность избранной антимонопольным органом меры, направленной