Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.03.2011 по делу n А48-3937/2010. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

№11 к Закону Орловской области от 30.06.2010 №1088-ОЗ «Об исполнении областного бюджета за 2009 год» и приложению № 10 к Закону Орловской области от 08.07.2009 №933-ОЗ «Об исполнении областного бюджета за 2008 год» на финансирование указанных расходов в Троснянском районе было предусмотрено 1 687 000 руб. и 1 414 000 руб., соответственно. Фактическое финансирование указанных расходов в 2009 и 2008 годах составило 100% от запланированного.

В 2007 году согласно Приложению № 8 к Закону Орловской области от 08.07.2008 года №796-ОЗ «Об исполнении областного бюджета за 2007 год» на финансирование указанных расходов денежных средств не планировалось, так как закон Орловской области №660-ОЗ был принят в феврале 2007 года. Фактическое финансирование указанных расходов в Троснянском районе составило 1 051 800 руб.

В 2006 году Закон Орловской области от 13.02.2007 №660-ОЗ не был принят, соответственно денежных средств в законе о бюджете на 2006 год не предусматривалось.

Закон Орловской области от 13.02.2007 года №660-ОЗ устанавливает порядок и размер возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки по оплате жилых помещений с отоплением и освещением педагогическим работникам образовательных учреждений, финансируемых из областного и местных бюджетов, работающим и проживающим в сельской местности или поселках городского типа на территории Орловской области.

Обязательства Орловской области в соответствии с Законом Орловской области от 13.02.2007 №660-ОЗ «О возмещении расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки по оплате жилых помещений с отоплением и освещением педагогическим работникам образовательных учреждений, финансируемых из областных и местных бюджетов, работающим и проживающим в сельской местности и поселках городского типа на территории Орловской области по оплате жилых помещений с отоплением и освещением» были исполнены в полном объеме.

Согласно пункту 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации №23 от 22.06.2007 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

В силу статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) разграничение полномочий между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, осуществляются в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, которые осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) перечислены в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Данной нормой права также установлено, что осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами.

Перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и (или) дополнений в пункт 2 настоящей статьи или в порядке, предусмотренном пунктом 5 настоящей статьи.

Субъект Российской Федерации – Орловская область нормативно-правовых актов по отнесению названного вопроса к полномочиям, финансируемым за счет собственных средств регионального бюджета, не принимала.

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что финансирование рассматриваемых льгот, как обязательство, возникшее в результате принятия Федерального закона при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, относится к расходным обязательствам Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.2003 №377 утверждены Правила предоставления и расходования субсидий, направляемых для возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности, согласно которым компенсации подлежат фактически понесенные бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами затраты на предоставление льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг гражданам, которые работают в учреждениях, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, и проживают в сельской местности (пункт 2 Правил).

Между тем, порядок предоставления указанных льгот гражданам, работающим в федеральных учреждениях, данными правилами не установлен. Более того, государство в лице управомоченных на то органов, фактически так и не урегулировало порядок возмещения предприятиям таких расходов.

Согласно правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации №322-О-П от 08.02.2007, норма абзаца третьего пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» (в редакции Федерального закона от 22.08.2004 года №122-ФЗ) не привнесла каких-либо изменений в порядок реализации закрепленной в ней меры социальной поддержки, предусмотренной для педагогических работников образовательных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) и, по сути, воспроизвела правовое регулирование, содержавшееся в Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг».

Пунктом 7 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, не предусмотренные пунктом 2 настоящей статьи и установленные иными федеральными законами, осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета. Такие федеральные законы должны: определять права и обязанности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также права и обязанности федеральных органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий; устанавливать способ (методику), федеральные государственные минимальные социальные стандарты расчета нормативов для определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление соответствующих полномочий; содержать указание на передачу в пользование и (или) управление либо в собственность субъекта Российской Федерации материальных объектов в целях обеспечения осуществления соответствующих полномочий; определять порядок представления органами государственной власти субъекта Российской Федерации отчетности об осуществлении соответствующих полномочий; определять порядок осуществления федеральными органами государственной власти контроля за исполнением органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующих полномочий и содержать наименования контрольных органов; определять условия и порядок временного изъятия соответствующих полномочий у органов государственной власти субъекта Российской Федерации, возмещения субвенций, передаваемых органам государственной власти субъекта Российской Федерации для обеспечения осуществления соответствующих полномочий.

Учитывая вышеизложенное, а также то обстоятельство, что пунктом 2 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания педагогических работников не отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, указанный перечень не был изменен или дополнен в порядке, предусмотренном пунктом 4 статьи 26.3 данного Закона, арбитражный суд области пришел к правомерному выводу о том, что финансирование расходов по предоставлению льгот по оплате жилья и коммунальных услуг педагогическим работникам является бюджетным обязательством Российской Федерации, а не Орловской области.

Возложение Российской Федерацией обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования (пункт 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 №23).

Обязанность Российской Федерации по возмещению расходов юридическим лицам обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения.

При этом, возможность субъекта Российской Федерации или муниципального образования предусматривать в своем бюджете средства для финансирования мер социальной поддержки педагогических работников не исключает обязанности Российской Федерации по возмещению соответствующих расходов.

По настоящему спору факт оказания услуг и их размер подтверждается расчетом убытков, связанных с предоставлением льгот по оплате жилых помещений педагогическим работникам, основанном на представленных в материалы дела лицевых счетах плательщика услуг, актах сверки предоставления услуг, составленных истцом и органом социальной защиты за спорный период.

Расчет убытков ответчиками не оспорен, контррасчет не представлен.

Необходимо отметить, что из расчета убытков, представленного истцом, исключены требования, основанные на предоставлении льгот инвалиду-сыну педагогического работника. Поскольку иск основан на предоставлении льготы по оплате жилых помещений педагогическим работникам, отсутствуют основания полагать, что при расчете учитывались льготы в отношении инвалидов. Заблотская В.Е. воспользовалась только одной льготой как педагогический работник. Наличие льгот, которыми обладают другие члены семьи, к данному спору отношения не имеет.

В ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции ответчиком – Российской Федерацией в лице Министерства финансов Российской Федерации было заявлено о пропуске срока исковой давности.

Возражая против применения к указанным правоотношениям срока исковой давности, истец ссылался на то, что им были предоставлены доказательства перерыва срока исковой давности по задолженности 2006 года, поскольку в материалы дела представлено платежное поручение №732 от 25.08.2009 (плательщик УФК по Орловской области, получатель МУЖКП Троснянского района), в назначении платежа которого указано – возмещение части расходов по оплате жилого помещения отопления педагогическим работникам согласно договору от 31.12.2008 на сумму 16 258,44 руб.

Вместе с тем, суд первой инстанции правомерно отклонил данные возражения истца, поскольку компенсация расходов производится из соответствующего бюджета, следовательно, при определении начала момента исчисления срока исковой давности необходимо руководствоваться Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В силу статьи 12 БК РФ годовой бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря. Исполнение федерального бюджета завершается 31 декабря (статья 264 БК РФ).

Нормативный акт о бюджете действует в течение календарного года, поэтому финансирование соответствующих расходов по компенсации льгот могло быть осуществлено в любой период времени в пределах финансового года.

Следовательно, о нарушении права на возмещение компенсации за предоставление льгот в 2006 году истец мог и должен был узнать по окончании финансового года – не позднее 01.01.2007.

С этой даты, согласно статье 200 ГК РФ и с учетом требований статьи 12 БК РФ, следует исчислять срок исковой давности по заявленным истцом требованиям.

В соответствии со статьей 196 ГК РФ общий срок исковой давности устанавливается в три года.

Поскольку истец обратился в арбитражный суд 05.10.2010, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о пропуске истцом срока исковой давности по требованиям о взыскании понесенных убытков за 2006 год в сумме 9 587,72 руб., из которых 2 649,92 руб. за содержание и ремонт жилья и 6 937,80 руб. за отопление, в связи с чем правомерно отказал в иске о взыскании убытков за данный период.

Кроме того, платежное поручение №732 от 25.08.2009 о перечислении по договору №150 от 31.12.2008 части расходов не может служить основанием для перерыва течения срока исковой