Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.03.2011 по делу n А64-5838/09. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда в части и принять новый с/а

из взаимосвязанных положений статей 1, 2, 7, 18 и 72 (пункт «ж» части 1) Конституции Российской Федерации, совместно с Российской Федерацией в меру своих конституционных полномочий участвуют в реализации функций социального государства и несут ответственность в сфере социальной защиты, обязанностей по гарантированию льгот категориям граждан, ранее имевшим право на бесплатный проезд на внутригородском транспорте общего пользования, в рамках новой системы социальной защиты возможности беспрепятственного пользования услугами городского транспорта. В случае недостаточности собственных средств для покрытия соответствующих расходов субъекты Российской Федерации вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера.

Бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно – они являются составной частью финансовой системы Российской Федерации; недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности соответствующих бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов, бюджетных кредитов и т.д.

Применительно к сфере оказания транспортных услуг населению данный подход нашел подтверждение, в частности, в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно пункту 1 и подпункту 12 пункта 2 статьи 26.3 которого в установленных федеральным законом случаях отнесенные к ведению субъектов Российской Федерации полномочия по организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородного и межмуниципального сообщения) могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 06.04.2005 № 360-р субъектам Российской Федерации в целях обеспечения равной доступности транспортных услуг на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, в отношении которых оказание мер социальной поддержки относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предоставлены дотации.

При этом субъекты Российской Федерации, действуя в рамках своей компетенции и вытекающего из Конституции Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, при определении конкретных механизмов обеспечения льгот категориям граждан возможности пользоваться услугами городского транспорта общего пользования (которые могут быть выражены в различных формах – бесплатный проезд, предоставление компенсационных выплат в целях приобретения проездных билетов, снижение стоимости проездных билетов и др.) должны исходить из совокупного объема предоставленных указанным лицам в натуральной и денежной формах мер социальной поддержки, как на уровне Российской Федерации, так и на уровне конкретного субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом № 122-ФЗ от 22.08.2004 на субъект Российской Федерации возложена обязанность по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта льготным категориям граждан, а не по финансированию названных услуг, поэтому недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации в виде субвенций не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации.

Указанная правовая позиция соответствует выводам, изложенным в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 2992/09 от 23.06.2009.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 19 Постановления № 23 от 22.06.2006 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» (в ред. Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26.02.2009 № 17) разъяснил, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий.

Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Статья 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции, действовавшей в спорный период) не содержит указания на те категории льготников, имеющих право на бесплатный проезд, которые были указаны в Федеральных законах Российской Федерации «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О ветеранах», «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» и «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» (в редакции, действовавшей до 01.01.2005).

Положения Бюджетного кодекса Российской Федерации о совместном финансировании расходов на указанные цели также не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего.

В силу статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей в спорный период) расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, в том числе субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий, подлежащих в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» финансовому обеспечению за счет субвенций из федерального бюджета.

Ссылка заявителя на то, что в спорный период право на льготный проезд для граждан, поименованных в Федеральных законах «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О ветеранах», «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» и «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне», было установлено Постановлением Администрации Тамбовской области № 237 от 16.03.2006, не основана на его содержании.

Данным нормативным правовым актом орган государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий лишь установил порядок реализации на своей территории социальных гарантий гражданам, финансирование которых является расходным обязательством Российской Федерации.

На основании статьи 16 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

В соответствии со статьей 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Согласно статье 1071 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 настоящего Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

В рассматриваемом случае факт и размер понесенных истцом затрат, связанных с предоставлением льгот соответствующим категориям граждан, установлен арбитражным судом области на основании имеющихся в материалах дела доказательств, в том числе акта сверки расчетов, которым подтверждается, что задолженность от предоставления услуг по перевозке граждан за счет субвенций из федерального бюджета перед ООО «Автотранспортная компания» составляет за 2007 год 588 814 руб.

При этом, фактически Тамбовской области было выделено в 2006 году – 4 199,8 тыс. руб., в 2007 году – 37 917,01 тыс. руб., что подтверждено приложениями к Законам Тамбовской области «Об областном бюджете на 2006 год» и «Об областном бюджете на 2007 год» о фактически произведенных расходах на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта.

Переданные из федерального бюджета денежные средства в виде субвенций в полном объеме в 2006-2007 годах распределены между муниципальными образованиями Тамбовской области.

Доказательств, подтверждающих достаточность выделенных из федерального бюджета средств на погашение задолженности истцу, в нарушение статьи 65 АПК РФ, не представлено.

Факт нецелевого использования выделенных субъекту Российской Федерации – Тамбовской области денежных средств из федерального бюджета не установлен.

Оценив по правилам статьи 71 АПК РФ представленные сторонами доказательства в совокупности, арбитражный суд обоснованно признал их достоверно подтверждающими факт оказания истцом спорных услуг и, руководствуясь положениями статей 16, 1069 ГК РФ, пришел к правомерному выводу о наличии оснований для взыскания возникших у истца расходов с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации.

Довод Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Тамбовской области о том, что Российская Федерация не вступала в правоотношения с истцом и не является стороной в договоре №14 от 19.02.2007, несостоятелен.

Обязанность Российской Федерации по возмещению расходов юридическим лицам обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения.

Право бесплатного проезда на городском транспорте общего пользования для льготной категории граждан являлось гарантией, носящей компенсаторный характер. Предоставив это право, государство взяло на себя соответствующие публично-правовые обязанности в отношении социально незащищенных граждан. Исключив Федеральным законом № 122-ФЗ от 22.08.2004 соответствующие нормы из Федеральных законов «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и «О ветеранах», а также из Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», федеральный законодатель не предусмотрел при этом соразмерной компенсации, связанной с утратой пользования бесплатным проездом независимо от места жительства.

Государством на субъект Российской Федерации возложена обязанность по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта льготным категориям граждан, а не по финансированию названных услуг, поэтому недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации в виде субвенций влечет за собой доплату разницы за счет средств Российской Федерации.

В связи с изложенным, является несостоятельным довод заявителя апелляционной жалобы о том, что с принятием Федерального закона №122-ФЗ от 22.08.2004 возмещение расходов, образовавшихся в результате предоставления отдельным категориям граждан в 2007 году льгот по оплате проезда в городском пассажирском транспорте общего пользования, является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.

Между тем, суд апелляционной инстанции полагает неправомерным взыскание судом первой инстанции с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации процентов за пользование чужими денежными средствами в размере 110 767 руб. на основании статьи 395 ГК РФ.

По смыслу статей 15, 393 ГК РФ возмещение убытков представляет собой один из видов ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств.

Проценты за пользование чужими денежными средствами, предусмотренные статьей 395 ГК РФ, также относятся к мерам ответственности за ненадлежащее исполнение обязательств.

Между тем, нормами главы 25 ГК РФ не предусмотрена возможность применения к должнику двух мер ответственности за одно правонарушение (неисполнение обязательств) и не допускается начисление процентов за пользование чужими денежными средствами на сумму убытков, поскольку проценты, как и убытки, - вид ответственности за нарушение обязательств и по отношению к убыткам носят зачетный характер (пункт 50 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 №6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»).

Данная позиция находит подтверждение и в судебной практике (определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.05.2009 №ВАС-5579/09).

С учетом изложенного,