Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.12.2012 по делу n А35-7284/2011. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

суд области пришёл к выводам, что действия Департамента были направлены на устранение конкуренции на рынке работ по строительному контролю на территории города Курска и препятствование доступа на него иных хозяйствующих субъектов, имеющих свидетельство о допуске к выполнению соответствующих работ. Действия Департамента и МКП «Управление капитального строительства администрации города Курска» по заключению договоров №246 от 14.12.2010, №№1, 2, 3 от 15.02.2011 и №12/1 от 16.02.2012, без проведения торгов на право заключения указанных муниципальных контрактов подлежат квалификации как согласованные действия органа местного самоуправления с хозяйствующим субъектом, повлекшие устранение конкуренции, а соответственно противоречащие п.14 ст.16 ФЗ «О защите конкуренции» №135-ФЗ от 26.07.2006.  В  связи с этим решение УФАС по Курской области по делу №А35-02/08-10-2011 в указанной части является обоснованным и правомерным.

По аналогичным основаниям суд пришёл к выводу об обоснованности и правомерности Предписания от 12 мая 2011 года, в соответствии с которым Департаменту строительства и инвестиционных программ города Курска и МКП «Управление капитального строительства Администрации города Курска» предписано в срок до 30 августа 2011 года прекратить нарушение статьи 16 ФЗ «О защите конкуренции» и совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции на рынке работ по строительному контролю, прекратив заключение договоров на осуществление функций заказчика-застройщика, включая выполнение работ по строительному контролю (техническому надзору) за строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом объектов капитального строительства, финансируемых за счет бюджетных средств, с хозяйствующим субъектом (МКП «Управление капитального строительства Администрации города Курска») без проведения конкурентных процедур торгов (запросов котировок) в случаях, когда их проведение установлено ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Арбитражный  суд области также  пришёл к выводу  об обоснованности и правомерности решения УФАС по Курской области по делу №А35-02/08-10-2011 в части признания Департамента нарушившим ч.3 ст.15 ФЗ «О защите конкуренции» в части наделения хозяйствующего субъекта – МКП «Управление капитального строительства Администрации города Курска» отдельными полномочиями органа местного самоуправления.

При этом арбитражный  суд области исходил из того, что Департамент определен муниципальным заказчиком и главным распорядителем средств местного бюджета, направляемых на строительство, реконструкцию и капитальные ремонт муниципальных объектов строительства. В  связи с этим обязанность по контролю за использованием бюджетных средств, предусмотренная п.1 ч.1 ст.158 БК РФ, возложена в данном случае на Департамент.  Действующее законодательство не предусматривает право главного распорядителя бюджетных средств делегировать другим хозяйствующим субъектам возложенные на него полномочия, в том числе полномочия по контролю за использованием бюджетных средств. Положения ч.3 ст.15 ФЗ «О защите конкуренции» прямо устанавливают запрет на наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов местного самоуправления.

По аналогичным основаниям суд пришёл к выводу об обоснованности и правомерности Предписания от 12 мая 2011 года, в соответствии с которым Департаменту строительства и инвестиционных программ города Курска предписано в срок до 24 августа 2011 года прекратить нарушение антимонопольного законодательства (ч.3 ст.15 ФЗ «О защите конкуренции»), исключив наделение хозяйствующих субъектов (в т.ч. МКП «Управление капитального строительства Администрации города Курска») отдельными правами и полномочиями органов местного самоуправления г. Курска (в т.ч. по контролю за целевым использованием бюджетных средств, выделенных на проектирование, строительство, реконструкцию, капитальные ремонт объектов капитального строительства) при заключении договоров с хозяйствующими субъектами на выполнение функций заказчика-застройщика.

Суд апелляционной инстанции,  соглашаясь с позицией суда первой инстанции, приходит к следующим выводам:

В соответствии с ч.1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействий) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и охраняемые законные интересы в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч.4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Полномочия  УФАС  по Курской области  по принятию оспариваемого решения   от 12.05.2011  по делу   №02/08-11-2011 и выдаче  оспариваемых предписаний проверены  судами  первой  и апелляционной  инстанций.

Выхода за  пределы  полномочий, предоставленных УФАС  по Курской  области п.п.1,2 п.1 ст.23 Федерального закона «О защите конкуренции» №135-ФЗ от 26.07.2006, п.1 ст.39 ФЗ «О защите конкуренции»,  п.п.1, 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утв. Постановлением Правительства №331 от 30.06.2004, п.1 Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утв. Приказом федеральной антимонопольной службы России, №30 от 26.01.2011, не установлено.

Судом области полно и объективно осуществлена проверка соответствия закону решения комиссии УФАС по Курской области от 12.05.2011 №02/08-10-2011 и выданных на его основании предписаний от 12.05.2011 в адрес Департамента и МКП «Управление капитального строительства Администрации города Курска» о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции на рынке работ по осуществлению строительного контроля (технического надзора) за строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом объектов капитального строительства в г.Курске от 12.05.2011  в адрес Департамента о прекращении нарушения ч.3 ст.15 ФЗ «О защите  конкуренции».

Статьёй 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности, к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Согласно выводам  антимонопольного органа, изложенным в решении от 12.05.2011 №02/08-10-2011, действия Департамента и МКП «Управление капитального строительства администрации города Курска» по заключению договоров, в т.ч. №246 от 14.12.2010, №№1, 2, 3 от 15.02.2011 и №12/1 от 16.02.2012, общая стоимость которых превышает установленную Центральным банком Российской Федерации сумму предельного размера расчетов наличными деньгами, без проведения  конкурентных процедур, свидетельствуют о нарушении вышеприведённой  правовой нормы.

Оценивая  законность оспариваемого решения  УФАС  по Курской  области в указанной  части, апелляционный  суд учитывает следующее.

В соответствии с Распоряжениями Главы Администрации г. Курска №54-ра от 24.02.2010 и №39-ра от 14.02.2011 «О заказчике-застройщике» Департаментом заключены следующие договоры с МКП «Управление капитального строительства администрации города Курска»:

- договор №246 от 14.12.2010, в соответствии с которым Департамент строительства и инвестиционных программ города Курска (Заказчик) передает, а МКП «Управление капитального строительства администрации города Курска» принимает на себя и осуществляет от своего имени функции Заказчика-застройщика, предусмотренные п.п. 5.2, 5.3 муниципального контракта №245 от 14 декабря 2010г. при выполнении работ по капитальному ремонту здания Муниципального общеобразовательного учреждения «Средняя общеобразовательная школа №17», расположенного по адресу: ул. Пионеров, 84 в г. Курске. Согласно п.3.1 договора цена договора, включая все налога, сборы, отчисления, составляет 286536 руб.; источник финансирования – средства бюджета города Курская на 2010 год.

- договор №36 от 28.04.2010 (на сумму 27147,82 руб. из средств бюджета города Курска). Согласно п.2.3 договора №246 от 14.12.2010 Заказчик-застройщик осуществляет выполнение функций, переданных ему Заказчиком в соответствии с п.1.1 настоящего договора. Заказчик-застройщик от своего имени осуществляет: организацию работ на объекте и управление указанными работами; технический надзор за ходом выполнения работ (услуг) на объекте и обеспечивает ведение авторского надзора проектной организацией; урегулирование разногласий, возникающих при выполнении работ; обеспечивает целевое использование выделенных средств из бюджета города Курска.

На аналогичных условиях между Департаментом строительства и инвестиционных программ г. Курска и МКП ««Управление капитального строительства администрации города Курска» были заключены следующие договоры:

- договор №1 от 15.02.2011 на выполнение функций по организации работ по капитальному ремонту здания Муниципального общеобразовательного учреждения «Средняя общеобразовательная школа №17» (на сумму 1044852,96 руб.);

- договор №2 от 15.02.2011 на выполнение функций по организации работ по строительству объекта «Поликлиника Муниципального учреждения здравоохранения «Городская больница имени Н.С.Короткова» в городе Курске» (на сумму 2079120,00 руб.);

- договор №3 от 15.02.2011 на выполнение функций по организации работ по строительству детского сада на 140 мест комплексной жилой застройки микрорайона №1 ЮЗЖР-II г. Курска (на сумму 1439213,28 руб.);

- договор №12/1 от 16.02.2011 на выполнение функций по организации работ по строительству 1-го пускового комплекса объекта «Расширение водопровода города Курска» (Шумаковский водозабор) на сумму 180000 руб.).

Арбитражным судом объективно установлено, что указанные договоры заключены между Департаментом и МКП «Управление капитального строительства администрации города Курска» без проведения торгов или иных конкурентных процедур по выбору организации, осуществляющей технический надзор за капитальным ремонтом объекта капитального строительства.

Арбитражный суд области правильно указал на возможность передачи функций по осуществлению строительного контроля главным распорядителем бюджетных средств - Департаментом строительства города Курска заказчику-застройщику.

Так,  в соответствии с подпунктом «ж» пункта 20 Положения о формировании перечня строек и объектов для муниципальных нужд и их финансирования за счет средств бюджета города Курска, утв. Постановлением Администрации г. Курска №255 от 01.02.2008, осуществление строительного контроля на стройках и объектах, включенных в указанный перечень, отнесено к полномочиям Департамента строительства г. Курска.

Согласно подпункту «б» пункта 21 Положения Департамент вправе передать часть своих полномочий заказчику-застройщику, в том числе осуществление в установленном порядке строительного контроля.

В свою очередь, заказчик-застройщик, согласно разделу V Положения, помимо закрепленных за ним функций и полномочий осуществляет также выполнение функций, переданных ему муниципальным заказчиком.

Вместе  с тем, в соответствии с пунктом 26 Положения финансирование деятельности заказчика-застройщика осуществляется за счет средств местного бюджета, предоставленных на капитальные вложения, через Департамент строительства г. Курска в соответствии с заключенными в установленном порядке муниципальными контрактами (договорами) на выполнение функций заказчика-застройщика по каждому конкретному объекту.

В  связи с этим антимонопольным органом и судом области сделан правильный и мотивированный вывод о том, что заключение муниципальных контрактов, финансирование которых осуществляется за счет средств местного и областного бюджетов, подпадает под правовое регулирование Федерального Закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 №94-ФЗ.

В соответствии с ч.1 ст.10 ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» размещение заказа может осуществляться:

1) путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;

2) без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).

Согласно ч.3 ст.42 ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» заказчик, уполномоченный орган не вправе осуществлять путем запроса котировок размещение заказа на поставку одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг на сумму более чем пятьсот тысяч рублей в течение квартала.

В соответствии с ч.1 ст.55 ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» под размещением заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) понимается способ размещения заказа, при котором заказчик предлагает заключить контракт, а в случае, предусмотренном пунктом 14 части 2 настоящей статьи, контракт либо иной гражданско-правовой договор только одному поставщику (исполнителю, подрядчику).

Согласно п.14 ч.2 ст.55 ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» размещение заказа у единственного поставщика