Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.06.2013 по делу n А36-7973/2012. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда полностью и принять по делу новый судебный акт

ДЕВЯТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

21 июня 2013 года                                 Дело № А36-7973/2012

город Воронеж

Резолютивная часть постановления объявлена 18 июня 2013 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 21 июня 2013 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи                    Миронцевой Н.Д.,

судей                                                               Протасова А.И.,

                                                                         Ольшанской Н.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Щеголевой Е.В.,

при участии:

от Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Липецкой области: Сигаева И.А., представитель по доверенности № 6287/09-1 от 23.05.2013; Козирацкая О.Д., представитель по доверенности № 5680/02-1 от 13.05.2013;

от Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Липецкой области: Сокольских В.И., представитель по доверенности № 35 от 16.05.2013,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Липецкой области на решение Арбитражного суда Липецкой области от 22.03.2013 по делу № А36-7973/2012 (судья Е.В. Бессонова) по заявлению Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Липецкой области к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Липецкой области,

УСТАНОВИЛ:

 Управление Роспотребнадзора по Липецкой области (далее также – Управление Роспотребнадзора, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Липецкой области с заявлением о признании частично недействительным  представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Липецкой области (далее – ТУ ФСФБН) о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 12.12.2012 № 46-05-01/1167 по части II «Незаконное использование средств федерального бюджета, не являющееся нецелевым использованием»:

1) содержание нарушения - в 2009 г выплачена руководителю денежная компенсация за неиспользованный отпуск, сумма нарушения – 74 533 руб.;

2) содержание нарушения – оплачены учебные отпуска работникам управления при повторном обучении в высшем учебном заведении, соответственно в 2009-2011 г.г. на сумму 205 612 руб., 163 392 руб., 96 486 руб., сумма нарушения – 465 490 руб.

  Решением арбитражного суда от 22.03.2013 в удовлетворении заявленных требований отказано. Принимая названное решение, суд исходил из отсутствия оснований, предусмотренных статьями 198, 200 АПК РФ.

  Не согласившись с решением суда, Управление Роспотребнадзора обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит указанное решение суда отменить,   принять новый судебный акт.

  Заявитель апелляционной жалобы полагает, что выплата денежной компенсации за неиспользованный отпуск руководителю Управления осуществлена на законных основаниях.

 Также считает, что оснований для ограничения прав работников на получение гарантий и компенсаций в связи с обучением  не имеется.

 По мнению Управления Роспотребнадзора, принцип эффективности использования бюджетных средств им не нарушен.

  В судебном заседании представители Роспотребнадзора доводы апелляционной жалобы поддержали, считают решение суда незаконным и необоснованным.

 Представитель ТУ ФСФБН против доводов апелляционной жалобы возражал, считает решение суда законным и обоснованным.

 В ходе судебного разбирательства установлено следующее.

         Сотрудниками ТУ ФСФБН в целях осуществления контроля и надзора за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, соблюдением требований законодательства Российской Федерации, на основании плана и удостоверения от 27.08.2012 № 01-10-119 в отношении Управления Роспотребнадзора проверка финансово-хозяйственной деятельности за период с 01.01.2009 по 31.12.2011.

По результатам проверки составлен акт от 19.10.2012, в котором отражены выявленные нарушения (см. л.д. 22-92 т.3).

В адрес заявителя направлена информация и представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 12.12.2012 № 46-05-01/1167 (см. 1-7 т.3).

Полагая, что представление, в обжалуемой части, нарушает его права и законные интересы, заявитель обратился в арбитражный суд с указанным требованием.

   Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, отзыва, письменных пояснений, выслушав пояснения представителей лиц, участвующих  в деле, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ) определено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом ненормативные правовые акты могут быть признаны недействительными только при наличии одновременно двух условий, а именно, не соответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя.

В силу статьи 268 БК РФ Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

В соответствии со статьей 281 БК РФ неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.

Статьей 283 БК РФ предусмотрены основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, а статьей 284 БК РФ закреплены полномочия федеральных органов исполнительной власти в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.

В соответствии со статьей 282 БК РФ к нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры:

предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

блокировка расходов;

изъятие бюджетных средств;

приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

наложение штрафа;

начисление пени;

иные меры в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами.

Апелляционный суд не может согласиться  с выводом о неправомерности выплаты денежной компенсации за неиспользованные отпуска гражданскому служащему до его увольнения ввиду следующего.

Статьей 5 Федерального закона N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрено, что регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется:

1) Конституцией    Российской Федерации;

2) Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации";

3) настоящим Федеральным законом;

4) другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы;

5) указами Президента Российской Федерации;

6) постановлениями Правительства Российской Федерации;

7) нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти;

8) конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;

9) нормативными правовыми актами государственных органов.

В силу статьи 73 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом.

В связи с этим Федеральный закон от 30.06.2006 № 90-ФЗ дополнил статью 11 Трудового кодекса Российской Федерации редакцией следующего содержания: «На государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной   гражданской   службе   и   муниципальной   службе».

Вопросы выплаты указанной компенсации гражданским служащим денежной компенсации за все неиспользованные отпуска при прохождении гражданской службы Федеральным законом прямо не урегулированы.

В таких случаях согласно статье 73 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» подлежат применению нормы трудового права.

В соответствии со статьей 126 Трудового Кодекса Российской Федерации часть ежегодного оплачиваемого отпуска, превышающая 28 календарных дней, по письменному заявлению работника может быть заменена денежной компенсацией.

Иные нормы, касающиеся   выплат, причитающимися работнику при увольнении, устанавливают, что в случае, если на момент увольнения работник не полностью использовал ежегодный оплачиваемый  отпуск, то наряду с оплатой труда  за фактически отработанное время подлежит выплате денежная компенсация за неиспользованную часть отпуска.

Вывод о том, что компенсации за неиспользованный отпуск выплачиваются исключительно при увольнении суд апелляционной инстанции считает не основанным на нормах права.

Кроме того, начисление и выплата рассматриваемой денежной компенсации была произведена на основании указания  вышестоящего должностного лица -   руководителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) Онищенко Г.Г., изложенного в письме от 05.08.2009 № 01/11017-9-27 «О денежной компенсации С.И. Савельеву» (т. 1 л.д. 22).

  Финансовая возможность для осуществления указанной выплаты имелась, так как имелась экономия средств по фонду оплаты труда, установленного Управлению на 2009 г.

 В соответствии со статьей 177 Трудового кодекса РФ гарантии и компенсации работникам, совмещающим работу с обучением, предоставляются при получении образования соответствующего уровня впервые.

Указанные гарантии и компенсации также могут предоставляться работникам, уже имеющим профессиональное образование соответствующего уровня и направленным на обучение работодателем в соответствии с трудовым договором или соглашением об обучении, заключенным между работником и работодателем в письменной форме.

Из смысла указанной нормы следует, что гарантии и компенсации предоставляются только лицам, получающим образование впервые; лица, получающие второе образование того же уровня, не имеют права на их получение.

Гарантии и компенсации в случаях получения второго высшего образования могут быть предоставлены лишь по усмотрению работодателя.

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 24 января 2002 года по делу о проверке конституционности положений части второй статьи 170 и части второй статьи 235 Кодекса законов о труде Российской Федерации и пункта 3 статьи 25 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", при регулировании трудовых отношений, в частности при установлении дополнительных гарантий (преимуществ) для одной из сторон в трудовом договоре, законодатель - в силу требований статей 1 (часть 1), 7 (часть 1), 8 (часть 1), 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (часть 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации -должен обеспечивать баланс соответствующих конституционных прав и свобод, являющийся необходимым условием гармонизации трудовых отношений в Российской Федерации как социальном правовом государстве, что составляет правовую основу справедливого согласования прав и интересов работников и работодателей как сторон в трудовом договоре.

Устанавливающая соответствующее    условие    норма части первой статьи 177 Трудового кодекса Российской Федерации не препятствует решению вопроса о гарантиях и компенсациях работникам, получающим второе высшее образование, в рамках коллективно-договорного и индивидуально-договорного регулирования и не исключает обязанности работодателя предоставлять таким работникам льготы в связи с обучением, если это предусмотрено коллективным договором, либо соглашением между работником и работодателем.

В данном случае - это дополнительные соглашения к служебным контрактам об обязательствах сторон в связи с прохождением сотрудниками Управления Роспотребнадзора по Липецкой области, получающим второе высшее образование (юридическое), крайне необходимое для защиты интересов государства и прав граждан в судах общей юрисдикции, в арбитражных судах в рамках осуществления надзорных мероприятий на территории Липецкой области.

Ученические отпуска предоставлялись на основании статьи 173 Трудового Кодекса Российской Федерации «Гарантии и компенсации работникам,