Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.02.2012 по делу n А68-6497/11. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны определять:

1) категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий;

2) цели, условия и порядок предоставления субсидий;

3) порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.

Как установлено судом и следует из материалов дела, администрацией                г. Тулы издано постановление от 28.12.2010 № 4074, утвердившее Порядок.

Пунктом 1.5 Порядка в качестве получателей субсидии определены следующие категории юридических лиц: муниципальные унитарные предприятия, которым в хозяйственное ведение передан муниципальный транспорт с целью осуществления перевозок пассажиров и багажа по городским муниципальным маршрутам; иные перевозчики, осуществляющие перевозку пассажиров по муниципальному заказу, размещенному в соответствии с требованиями Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ                                           «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 94-ФЗ), по маршрутам, не обеспеченным муниципальным транспортом.

Согласно пункту 2.1 Порядка для получения в 2011 году муниципальным унитарным предприятием субсидии на возмещение части затрат, возникших в результате перевозки пассажиров и багажа по муниципальной маршрутной сети города (далее - субсидии), между Управлением городского хозяйства администрации города, МУ «Управление транспорта, связи и дорожного хозяйства города Тулы» (далее - МУ УТСиДХ) и муниципальным унитарным предприятием заключается Соглашение, в котором определяется размер субсидии на финансовый год с распределением субсидии по месяцам согласно графику, а также закрепляется объем транспортной работы согласно постановлению администрации города Тулы.

При этом размер субсидии, подлежащей перечислению за отчетный период, рассчитывается исходя из фактически выполненного пробега на городских муниципальных маршрутах (пункт 2.3 Порядка). Расчет размера субсидии, подлежащей перечислению МУП за отчетный период, производит МУ УТСиДХ (пункт 2.5 Порядка), а величина пробега, выполненного на городских муниципальных маршрутах за отчетный период, подтверждается актом сверки между МУ УТСиДХ и МУП.

Кроме того, Порядок предусматривает возможность по заявке муниципального унитарного предприятия авансового перечисления субсидии в размере до 30 % объема субсидии, предусмотренной на отчетный период. Аналогичное положение содержится и в типовом Соглашении о предоставлении муниципальному унитарному предприятию субсидии (приложение 1 к Порядку).

Расчет размера субсидии и акт сверки о выполненном пробеге на маршрутах МУ УТСиДХ направляет в Управление городского хозяйства администрации города Тулы, которое производит перечисление субсидии на расчетный счет муниципального унитарного предприятия.

Согласно пункту 3.1 Порядка для получения в 2011 году субсидии иными помимо муниципального унитарного предприятия перевозчиками,                            МУ УТСиДХ формирует муниципальный заказ и размещает его в соответствии с требованиями Закона № 94-ФЗ.

По результатам проведенного аукциона МУ УТСиДХ заключает с победителем муниципальный контракт, который содержит сведения об объеме выполняемой транспортной работы, размере субсидии и условиях ее выделения.

При этом данный Порядок не содержит ни типового муниципального контракта, ни типовые (примерные) требования и критерии условий выделения субсидий иным, помимо МУП, перевозчикам.

Пунктом 1 статьи 23 Гражданского кодекса Российской Федерации                (далее - ГК РФ) установлено, что гражданин вправе заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя.

Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (п. 1 ст. 48 ГК РФ).

Согласно пояснениям МУ УТСиДХ в географических границах муниципального образования город Тула помимо МУП и организаций (юридических лиц) перевозку пассажиров и багажа также осуществляют перевозчики - индивидуальные предприниматели.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции правомерно установил, что нормы пункта 1.5 Порядка, определяющие в качестве получателей субсидии только категории юридических лиц, устанавливают неравные условия осуществления хозяйствующими субъектами деятельности по перевозке пассажиров и багажа и дискриминационные условия доступа к муниципальному ресурсу (возможности получения субсидий из городского бюджета) хозяйствующим субъектам (перевозчикам) в зависимости от их организационно-правовой формы.

Согласно письменным пояснениям МУ УТСиДХ от 28.02.2011 № 308 расписание движения транспорта составляется с учетом обследования пассажиропотока, последнее сплошное обследование которого проводилось в 2007 году и на основании которого в настоящее время составляется расписание движения транспорта на рабочие и выходные дни.

При этом МУ УТСиДХ указывает, что открытый аукцион по отбору коммерческих перевозчиков для работы на городских автобусных маршрутах проводился в июне 2006 года. В связи с необеспеченностью объемов перевозок на городских пассажирских маршрутах и вследствие этого фактическим снижением с 2006 года объемов планируемой работы отсутствовала необходимость в повторном или ежегодном проведении торгов на право осуществления пассажирских перевозок автобусами малой и особо малой вместимости на городских маршрутах, в связи с чем договоры на выполнение транспортной работы по перевозкам пассажиров автобусами малой и особо малой вместимости были пролонгированы до 30.06.2011 года.

Так, хозяйствующие субъекты (перевозчики), осуществляющие свою деятельность по перевозке пассажиров и багажа автомобильным транспортом по городским муниципальным маршрутам, муниципальными правовыми актами администрации города Тулы подразделяются на следующие категории: муниципальные унитарные предприятия, осуществляющие перевозку пассажиров и багажа по городским муниципальным маршрутам; иные перевозчики, осуществляющие перевозку пассажиров и багажа автобусами большой вместимости (более 100 человек) по муниципальному заказу по маршрутам, не обеспеченным муниципальным транспортом; коммерческие перевозчики, осуществляющие перевозку пассажиров и багажа автобусами малой и особо малой вместимости по муниципальному заказу по маршрутам, не обеспеченным муниципальным транспортом.

Все три вышеперечисленные категории перевозчиков являются коммерческими организациями, извлекающими прибыль в качестве основной цели своей деятельности (ст. 50 ГК РФ).

Пунктом 2 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 № 112, предусмотрены транспортные средства трех категорий:

«М1» - транспортное средство, используемое для перевозки пассажиров и имеющее помимо места водителя не более 8 мест для сидения (легковое такси);

«М2» - транспортное средство, используемое для перевозки пассажиров, имеющее помимо места водителя более 8 мест для сидения, максимальная масса которого не превышает 5 тонн;

«МЗ» - транспортное средство, используемое для перевозки пассажиров, имеющее помимо места водителя более 8 мест для сидения, максимальная масса которого превышает 5 тонн.

Понятие «маршрут регулярных перевозок» определяется как предназначенный для осуществления перевозок и багажа по расписаниям путь следования транспортных средств от начального остановочного пункта через промежуточные остановочные пункты до конечного остановочного пункта, определенных в установленном порядке. При этом согласно пункту 3 статьи 19 Федерального закона от 08.11.2007 № 259-ФЗ                                                           «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта» регулярные перевозки пассажиров и багажа (перевозки транспортом общего пользования) подразделяются на перевозки: с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пунктах по маршруту регулярных перевозок; с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте по маршруту регулярных перевозок.

Правилами транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования г. Тула (далее - Правила), утвержденными решением Тульской городской Думы от 25.02.2010 № 86/1785, установлено понятие «муниципальная маршрутная сеть» - совокупность маршрутов автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта общего пользования и их остановочных пунктов, предназначенная для осуществления общественных пассажирских перевозок в границах муниципального город Тула.

Согласно пункту 2.30 Правил оказание услуг по перевозке пассажиров и багажа перевозчиками вне установленных администрацией города Тулы маршрутов регулярных перевозок запрещается, а организация перевозок                    (пункт 3.2 Правил) включает в себя, в том числе, систематическое изучение пассажиропотоков, организацию и проведение конкурса на право заключения договора в соответствии с положением, утвержденным администрацией города Тулы.

При этом пунктом 3.4 Правил установлено, что распределение маршрутов осуществляется уполномоченным органом путем проведения торгов на право заключения договора на организацию и выполнение перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом общего пользования в границах муниципального образования город Тула.

Закрепление маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа, в частности, автомобильным транспортом за муниципальными унитарными предприятиями Правилами транспортного обслуживания не предусмотрено.

С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно указал, что администрация г. Тулы, утвердив постановлением от 28.12.2010 № 4074 Порядок, осуществила неправомерное разделение порядка финансирования городских муниципальных маршрутов на обеспеченные и не обеспеченные муниципальным транспортом, не предусмотренное ни федеральным законодательством, ни муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления, имеющим большую юридическую силу, нежели акты исполнительных органов местного самоуправления города Тулы, в том числе постановление № 4074.

Единственным муниципальным унитарным предприятием, осуществляющим перевозки пассажиров и багажа по маршрутам регулярных перевозок в г. Туле, является МУП «Тулгорэлектротранс», которое является, прежде всего, коммерческой организацией, извлекающей прибыль в качестве основной цели своей деятельности, и в соответствии с пунктом 5 статьи 4 Закона № 135-ФЗ относится к хозяйствующим субъектам.

Материалами дела установлено, что в 2009-2010 годах ежеквартально проводились аукционы на размещение муниципального заказа на выполнение транспортной работы по городским муниципальным автобусным маршрутам общего пользования автобусами большой вместимости, предусматривающие определенную величину финансирования. Победителями вышеуказанных аукционов признавались МУП «Тулгорэлектротранс», ООО «Тулаавтотранс», ООО «Тулапассажиртранс», ООО «Тульская городская транспортная компания». Другие перевозчики, осуществляющие перевозку пассажиров и багажа по маршрутам регулярных перевозок в городе Туле транспортными средствами категорий «М2» и «МЗ» (но вместимостью менее 100 человек), не являлись победителями указанных аукционов, равно как и участниками (претендентами) таких аукционов и осуществляли свою деятельность без субсидирования из городского бюджета.

С 2011 года доступ к муниципальному ресурсу - субсидиям из городского бюджета - для МУП «Тулгорэлектротранс» осуществляется вне проведения публичных процедур путем заключения Соглашения от 30.12.2010 о предоставлении МУП «Тулгорэлектротранс» субсидии на возмещение части затрат, возникших в результате перевозки пассажиров и багажа городским пассажирским транспортом, сроком действия с 01.01.2011 по 31.12.2011.

В первом квартале 2011 года выполнение транспортной работы с субсидированием из городского бюджета по городским муниципальным автобусным маршрутам общего пользования № 9, 14, 18, 23, 24, 25, 27, 28, 38 осуществлялось автобусами большой и особо большой вместимости согласно муниципальному контракту от 27.12.2010 № 528. Цена контракта (размер субсидии) составила при этом 20 192 700 руб.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно указал, что администрация г. Тулы, утвердив постановлением от 28.12.2010 № 4074 Порядок, создала неравные условия деятельности хозяйствующим субъектам (перевозчикам) в зависимости от их организационно-правовой формы, обеспечив МУП «Тулгорэлектротранс» преимущественное право доступа к муниципальному ресурсу - субсидиям из городского бюджета.

Предоставление МУП «Тулгорэлектротранс» доступа к субсидиям из городского бюджета в приоритетном (без проведения публичных процедур) порядке ведет к отсутствию необходимости эффективной организации перевозок пассажиров и багажа для снижения затрат, возникающих в результате указанных перевозок и, как следствие, может привести к увеличению действующих тарифов на перевозки пассажиров и багажа, необходимости увеличения размера субсидирования затрат МУП «Тулгорэлектротранс» по осуществлению регулярных перевозок, неэффективному расходованию бюджетных средств.

Анализ представленных в материалы дела МУ УТСиДХ муниципальных контрактов свидетельствует о том, что предметом таких контрактов является выполнение транспортной работы по городским муниципальным автобусным маршрутам общего пользования автобусами большой вместимости, что в совокупности с отсутствием мероприятий по проведению обследования пассажиропотока, нормами постановления № 4068, указывает на наличие административного барьера для входа на товарный рынок перевозки пассажиров и багажа по городским автобусным муниципальным маршрутам перевозчикам, не обладающим транспортными средствами большой и особо большой вместимости.

Как установлено судом и следует из материалов дела, постановлением главы г. Тулы от 29.06.1998 № 775 утверждено Положение по организации перевозок на таксомоторных маршрутах г. Тулы в режиме «маршрутное такси» (далее - Положение № 775).

Согласно п.