Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 05.04.2011 по делу n А82-11512/2010. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

  ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

610007, г. Киров, ул. Хлыновская, 3,http://2aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

г. Киров

06 апреля 2011 года

Дело № А82-11512/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 06 апреля 2011 года.   

Полный текст постановления изготовлен 06 апреля 2011 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Перминовой Г.Г.,

судей Караваевой А.В., Лысовой Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Новоселовой Е.В.,

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от  02.02.2011 по делу № А82-11512/2010, принятое судом в составе судьи Глызиной А.В.,

по заявлению Мэрии города Ярославля (ОГРН 1027600683824)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области,

третьи лица: индивидуальный предприниматель Сергеев Георгий Иванович (ИНН: 760401226034, ОГРН ИП 304760411400131), муниципальное учреждение "Муниципальная пожарная охрана" города Ярославля (ИНН 7604096763, ОГРН 1067604084283),

о признании недействительными решения и предписания,

установил:

Мэрия города Ярославля (далее – Мэрия, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (далее – УФАС, Управление, антимонопольный орган, ответчик)  по делу №06-03/42-10 от 17.09.2010 (в полном объеме изготовлено 23.09.2010), которым Мэрия признана нарушившей часть 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), и выданного на его основании предписания от 17.09.2010.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих  самостоятельных  требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальный предприниматель Сергеев Георгий Иванович (далее – ИП Сергеев Г.И.), муниципальное учреждение «Муниципальная пожарная охрана» города Ярославля (далее –  Учреждение, МУ «Муниципальная пожарная охрана»).

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 02.02.2011 заявленные требования Мэрии удовлетворены, решение от 17.09.2010 (в полном объеме изготовлено 23.09.2010) и предписание ответчика от 17.09.2010 признаны недействительными.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области с принятым решением суда не согласно, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

По мнению Управления, в действиях заявителя выявлено нарушение, выразившееся в наделении хозяйствующего субъекта МУ «Муниципальная пожарная охрана» функциями и правами органа местного самоуправления в нарушение запрета, установленного частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции. В обоснование данного довода Управление ссылается на устав Учреждения, предусматривающий функции контроля за выполнением и соблюдением противопожарного режима, контроля деятельности по вопросам обучения населения в области обеспечения пожарной безопасности, контроля за состоянием и готовностью к действию первичных средств пожаротушения и противопожарного режима.

УФАС не согласно с выводом суда первой инстанции о том, что из вышеизложенных формулировок устава Учреждения нельзя сделать однозначного вывода о передаче Мэрией третьему лицу части контрольных полномочий в рассматриваемых правоотношениях, а также о том, что такой контроль относится к собственному процессу МУ «Муниципальная пожарная охрана».

Ответчик обращает внимание, что в тексте устава не указано, что названные виды контроля осуществляются в отношении собственного процесса деятельности Учреждения, не определено кем осуществляется такой контроль.

Управление направило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без участия представителя.

Мэрия и МУ «Муниципальная пожарная охрана» о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, явку представителей в судебное заседание не обеспечили, направили письменные отзывы на апелляционную жалобу УФАС, в которых возражают против доводов Управления, считают решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просят оставить его без изменения, апелляционную жалобу УФАС  - без удовлетворения. Мэрия направила ходатайство о проведении судебного заседания без участия представителя.

ИП Сергеев Г.И. о времени  и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещен, письменный отзыв не представил, явку представителя не обеспечил.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, решением муниципалитета города Ярославля от 06.09.2006 № 304 утверждено Положение о муниципальной пожарной охране города Ярославля (л.д. 82-85). Согласно пунктам 3.1 и 3.2 данного Положения муниципальная пожарная охрана создается мэром города Ярославля в организационно-правовой форме муниципального учреждения. Решением о создании муниципальной пожарной охраны утверждаются устав муниципальной пожарной охраны, структура и штатная численность муниципальной пожарной охраны.

Постановлением мэра города Ярославля от 12.09.2006 № 3225 «О создании муниципальной пожарной охраны города Ярославля» утвержден устав МУ «Муниципальная пожарная охрана» (л.д. 38-43).

27.05.2010 в Управление поступила жалоба ИП Сергеева Г.И. на действия Учреждения по ограничению и устранению конкуренции на рынке оказания услуг по техническому обслуживанию систем автоматической пожарной сигнализации (л.д. 36-37).

По результатам рассмотрения дела №06-03/42-10, возбужденного по данному заявлению,  комиссией УФАС принято решение о признании Мэрии нарушившей часть 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Нарушение вышеуказанного запрета усмотрено антимонопольным органом в утверждении устава МУ «Муниципальная пожарная охрана» в части наделения Учреждения полномочиями  по контролю за выполнением и соблюдением противопожарного режима, контролю деятельности по вопросам  обучения населения в области обеспечения пожарной безопасности, контролю за состоянием и готовностью к действию первичных средств пожаротушения и противопожарного режима и не внесении изменений в целях приведения Устава в соответствие с действующим федеральным законодательством.

Мэрии выдано предписание от 17.09.2010 о внесении изменений в устав МУ «Муниципальная пожарная охрана» города Ярославля, утвержденный постановлением мэра города Ярославля от 12.09.2006 № 3225, исключающие контроль за выполнением и соблюдением противопожарного режима, контроль деятельности по вопросам обучения населения в области обеспечения пожарной безопасности, контроль за состоянием и готовностью к действию первичных средств пожаротушения и противопожарного режима.

Не согласившись с решением и предписанием УФАС, Мэрия обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительными.

Принимая решение об удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что предусмотренные уставом МУ «Муниципальная пожарная охрана» полномочия, включение которых вменено заявителю в качестве нарушения антимонопольного законодательства, не относятся к специфическим, контрольным функциям органа местного самоуправления, а направлены на надлежащее исполнение  Учреждением его  собственных функций. Доказательств передачи контрольных полномочий при обнаружении нарушений в сфере пожарной безопасности, таких как выдача предписаний  об устранении выявленных нарушений в области пожарной безопасности, не представлено.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьями 1 и 3 Закона о защите конкуренции целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а сферой применения - отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

При этом запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Федеральным законом от 30 октября 2007 года N 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» (часть 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции).

Установленный приведенной нормой запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

В соответствии с пунктом 10 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа (далее – Закон №131-ФЗ).

Пунктом 3 статьи 17 Закона №131-ФЗ предусмотрено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений,

Согласно пункту 8.1 части 1 статьи 16.1 Закона №131-ФЗ к правам органов местного самоуправления городского округа на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения городского округа, отнесено право создания муниципальной пожарной охраны.

В силу статьи 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее – Закон о пожарной безопасности) пожарная охрана - совокупность созданных в установленном порядке органов управления, подразделений и организаций, предназначенных для организации профилактики пожаров, их тушения и проведения возложенных на них аварийно-спасательных работ.

Муниципальная пожарная охрана создается органами местного самоуправления на территории муниципальных образований. Цель, задачи, порядок создания и организации деятельности муниципальной пожарной охраны, порядок ее взаимоотношений с другими видами пожарной охраны определяются органами местного самоуправления (статья 11.1 Закона о пожарной безопасности).

Статьей 19 Закона о пожарной безопасности к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах городских населенных пунктов отнесены:

создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах;

включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов;

оказание содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения;

установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.

Вопросы организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений, городских округов устанавливаются нормативными актами органов местного самоуправления.

Как следует из текста оспариваемого решения УФАС, антимонопольный орган усмотрел нарушение заявителем запрета, установленного частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в действиях по утверждению постановлением мэра города Ярославля от 12.09.2006 №3225 «О создании муниципальной пожарной охраны города Ярославля» устава МУ «Муниципальная пожарная охрана» в части наделения Учреждения полномочиями по контролю за выполнением и соблюдением противопожарного режима, контролю деятельности по вопросам обучения населения в области обеспечения пожарной безопасности, контролю за состоянием и готовностью к действию первичных средств пожаротушения и противопожарного режима и не внесении изменений в данное постановление в целях приведения его в соответствие с действующим федеральным законодательством.

Оценивая правомерность оспариваемого решения УФАС, апелляционный суд учитывает, что вменение